رای شماره 644 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر اشتهارد

رأی شماره 644 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر اشتهارد مبنی بر تعیین ارزش معاملاتی ساختمان

شماره هـ/91/976     

تاریخ دادنامه: 18/9/1392     شماره دادنامه: 644    کلاسه پرونده: 91/976

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علی شاه بیگ

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ارزش معاملاتی ساختمان، مصوب شورای اسلامی شهر اشتهارد

گردش‌کار: آقای علی شاه بیگ به موجب دادخواستی ابطال ارزش معاملاتی ساختمان مصوب شورای اسلامی شهر اشتهارد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، به استحضار می‌رساند این جانب علی شاه بیگ به عنوان احدی از شهروندان اشتهارد نسبت به مصوبه ارزش معاملاتی ساختمان اشتهارد که مؤید تعیین میزان ارزش معاملاتی ساختمان و بالتبع آن که اساس تعیین تکلیف میزان اخذ جرایم در کمیسیون ماده 100 شهرداری اشتهارد است و کاملاً برخلاف قانون است لذا به دلایل ذیل تقاضای نقض مصوبه مذکور را دارم.
با عنایت به تصویر پیوست، جرایم کمیسیون ماده 100 شهرداری اشتهارد بر مبنای ارزش معاملاتی ساختمان صورت می‌گیرد که در طبقه اول برای هر مترمربع ساختمان 000/400 ریال و در طبقه دوم برای هر مترمربع 000/600 ریال و در طبقه سوم 000/000/1 ریال است. به نظر می‌رسد با توجه به این که ارزش هر چیز مرتبط با ارزش اجزای تشکیل‌دهنده آن است و ارزش معاملاتی ساختمان نیز همان ارزش یک مترمربع ساختمان است که این قیمت و ارزش در تمام طبقات یکسان است و آنچه در این مصوبه مغایرت آشکار است این که ارزش یک مترمربع ساختمان در طبقات مختلف متفاوت و تا حد 5/2 برابر افزایش می‌رسد در صورتی که هیچ توجیه قانونی برای این افزایش وجود ندارد و حتی با توجه به شماره 60947 ـ 19/5/1390 که مربوط به شهر کرج (کلان‌شهر) است قیمتها (ارزش معاملاتی ساختمان) در مقایسه با شهر اشتهارد تا 3 برابر کمتر است به بیان دیگر ارزش معاملاتی یک مترمربع ساختمان در اشتهارد تا حد 3 برابر کرج تعیین شده در صورتی که آشکار و واضح است که ارزش ساختمان در کرج برای فروش یا خرید نسبت به شهر اشتهارد به مراتب بیشتر است و این تناقض نیز در مقدار ارزش معاملاتی نیز مشهود است. برای آشکارتر شدن موضوع به این مثال اکتفا می‌کنیم که در طبقه سوم ملکی که در کرج بر مبنای هر مترمربع 000/300 ریال جریمه شده ولی در شهر اشتهارد در طبقه سوم مبلغ 000/000/1 ریال است و این تفاوت فاحش (بیش از سه برابر) هیچ گونه توجیه قانونی ندارد. مضافاً این که معیشت شهروندان اشتهارد به لحاظ نوع سطح زندگی و درجه‌بندی شهر و اصول شهرسازی و سازه‌های موجود به نسبت با شهر کرج که به عنوان پنجمین شهر کلان‌شهر است قابل قیاس نیست.

با اعلام مراتب فوق تقاضای نقض مصوبه مذکور را دارد.»

در پاسخ به اخطاری که در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385 (قانون حاکم) برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 1831 ـ 24/8/1390 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شده اعلام کرده است که:

«احتراماً، بازگشت به نامه شمـاره کلاسـه پرونده 91/976 مبنی بر لزوم رفع نقص به استحضار می‌رساند: اساس ادعای این جانب مغایرت مصوبه مورد شکایت با قوانین زیر است:

1ـ مصوبه مورد شکایت مغایر است با مواد 1، 4 و 5 «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 22/10/1381 موسوم به قانون تجمیع عوارض» توضیح آن که به شرح ماده 1 این قانون «از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هر گونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالاها و ارائه‌دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفاً به موجب این قانون صورت می‌پذیرد...» و وفق ماده (5) قانون تجمیع عوارض «برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی وکالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدمات که در ماده (4) این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است».

2ـ همچنین مصوبه مذکور با بند (16) از ماده 71 و نیز با ماده (77) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1357 با اصلاحات بعدی مغایرت دارد. در این زمینه سابقاً نیز رأی شماره 555 ـ 4/11/1384 و همچنین رأی شماره 572 ـ 573 ـ 18/10/1384 و رأی شماره 361 مورخ 9/9/1382 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به همین استناد مصوبات شورای شهر را باطل اعلام کرده است.

3ـ در پاسخ به سؤال دوم نیز به استحضار می‌رساند: با توجه به قانون تجمیع عوارض، اختیارات سابق شورای شهر در تعیین عوارض سالبه به انتفای موضوع شده است و از طرفی وفق بند (16) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور «تصویب لوایح و برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت و همچنین وفق ماده (77) همان قانون عوارض باید متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی منطقه تعیین شود. در حالی که درقضیه مطروح به شرحی که در دادخواست اصلی آمده است شورای اسلامی شهر اشتهارد رعایت این تناسب را نکرده است به گونه‌ای که عوارض شهر کوچک اشتهارد به میزان سه برابر عوارض شهر بزرگ کرج (کلان شهر) تعیین شده است که قبلاً مدارک آنها تقدیم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شده است.

با اعلام مراتب فوق خواهشمند است لایحه مذکور را در مقام رفع نقص ثبت فرمایید و تقاضای رسیدگی فوری را دارم.»

درپاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اشتهارد به موجب لایحه به شماره 961 ـ 17/10/1391 توضیح داده است که:

«با احترام، در خصوص کلاسه پرونده 91/976 و شماره رایانه‌ای 9109980900060276 دادخواست آقای علی شاه بیگ به خواسته ابطال آخرین ارزش معاملاتی ساختمان در شهر اشتهارد حسب ابلاغیه شماره فوق لایحه دفاعیه تقدیم می‌شود:

1ـ ارزش معاملاتی بر اساس بند ج ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم توسط کمیسیون تقویم املاک تعیین که قیمت ساختمان با توجه به نوع مصالح (اسکلت فلزی یا بتون، یا اسکلت بتونی و سوله و...) و قدمت و تراکم و طریقه استفاده از آن (مسکونی، تجاری، خدماتی و...) و نوع مالکیت از نظر عرصه و اعیان و موقعیت مکانی ملک (مجاورت خیابانهای فرعی یا اصلی و ...) تعیین می‌شود که پس از یک ماه از تاریخ تصویب نهایی کمیسیون تقویم املاک در مرکز استانها و شهرستانها لازم‌الاجرا و تا تعیین ارزش معاملاتی جدید معتبر است.

2ـ به موجب تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری، آیین‌نامه ارزش معاملاتی پس از تهیه توسط شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر مبنای محاسبه جرایم کمیسیون ماده 100 قرار می‌گیرد و مواردی که باید در تعیین ارزش معاملاتی لحاظ شود شامل موقعیت مکانی، نوع استفاده از فضای ایجاد شده و مصالح مصرفی در ساختمان است، در این خصوص متغیر مرغوبیت و عدم مرغوبیت تأثیر زیادی در قیمت ساختمان دارد که بستگی به وضعیت هر شهر سایر متغیرها و سیاستگذاری‌های شهرسازی را نیز می‌توان در تعیین ارزش معاملاتی ساختمان (موضوع تبصره 11 ماده 100) دخالت داد.

3ـ شورای اسلامی در تصویب آیین‌نامه ارزش معاملاتی مذکور مأذون از قانونگذار بوده است. در مصوبه اخیرالذکر نیز شورا با امعان نظر در تبصره 11 ماده صد قانون شهرداریها با هدف و صیانت هر چه بیشتر از طرح تفصیلی شهر و به منظور احتراز از بروز پدیده ساخت و ساز غیر مجاز مازاد بر تراکم مصوب در طرحهای شهری و مقابله با افراد خاطی و متجاوزین به حقوق شهروندان مبادرت به تدوین و تصویب ارزش معاملاتی طبقات احداثی مازاد بر تراکم را کرده است (استناد به دادنامه شماره 194 ـ 28/3/1385 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که پیوست است). هدف از تعیین جرایم ساختمانی کسب درآمد نیست بلکه کاهش جرایم و اجرای طرحهای مصوب توسعه شهری است، لذا باید در حدی باشد که عامل بازدارندگی آن حفظ شود.

4ـ استناد خواهان به بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و ماده 77 همان قانون که در خصوص وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی با تصویب لوایح برقراری عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن بوده و به منظور تأمین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر تبیین شده است و استناد و جری آن به تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری خلاف و قیاس موضوع با ارزش معاملاتی کرج، قیاس مع‌الفارق است و ارتباطی به موضوع ندارد. زیرا جرایم کمیسیون ماده صد چنانچه صراحتاً بیان شده متعاقب عملکرد متخلف تعیین می‌شود و تعریف آن با موضوع عوارض شهری بسیار متفاوت است. چنانچه هدف اصلی در اخذ عوارض، کسب درآمد بوده و هدف اصلی از تعیین جریمه کمیسیون ماده صد عامل بازدارندگی است.

5 ـ آیین‌نامه ارزش معاملاتی به استناد تبصره 11 ماده صد پس از تهیه توسط شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر مبنای محاسبه جرایم کمیسیون ماده 100 قرار می‌گیرد. چنانچه عرایض تقدیم شد در تعیین ارزش معاملاتی متغیرهای زیادی دخیل هستند، در شهر اشتهارد با توجه به پیشینه فرهنگی، تاریخی و مذهبی و وضعیت خاص شهری همچنین با در نظر گرفتن ارزش منطقه، سطح اشغال، نوع استفاده، مصالح مصرفی ارزش معاملاتی تعیین و تشریفات قانونی در این خصوص کاملاً رعایت شده است. شورای اسلامی شهر اشتهارد با در نظر گرفتن کلیه موارد قانونی از قبیل تراکم مجاز و سطح اشغال طبق نقشه‌های مصوب شهر و توجه ویژه به این نکته که سازه مازاد بر تراکم قانونی مزاحمت زیادی برای مجاورین ایجاد می نماید و مشرفیت بنای احداثی نسبت به املاک مجاور با توجه به علقه دینی و مذهبی مردم اشتهارد که این امر باعث تضییع حقوق شهروندی خواهد شد، ارزش معاملاتی هر مترمربع در ارتفاع خارج از تراکم قانونی و مجوز ساختمان صادر شده توسط شهرداری را تعیین و اجرا می‌کند چنانچه در موضوع مطروح (دعوای آقای علی شاه بیگ) نیز جریمه با رعایت مصوبه شورا و ارزش معاملاتی تعیین شده و با حفظ حقوق کلیه شهروندان و در نظر گرفتن اوضاع فرهنگی و مذهبی شهر اعمال قانون شده است. ریاست هیأت عمومی دیوان عدالت اداری چنانچه عرایض تقدیم شد به نظر شورای اسلامی شهر اشتهارد کاملاً مطابق با قانون، آیین‌نامه ارزش معاملاتی ساختمان را تصویب کرده و شورای اسلامی شهر اشتهارد با اذن قانون‌گذار و تجویز آن در تبصره 11 ماده 100 و اختیارات شورای اسلامی شهر به شرح مقرر در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 توسط شهرداری تهیه و شورای اسلامی شهر اشتهارد آنها را تصویب کرده است و مغایرتی با قانون ندارد.»    

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می ‎ کند.

رأی هیأت عمومی

مطابق بند (ج) ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم مصوب سال 1366، در تعیین ارزش معاملاتی، قیمت ساختمان با توجه به نوع مصالح (اسکلت فلزی یا بتون آرمه یا اسکلت بتونی و سوله و غیره) و  قدمت و تراکم و طریقه استفاده از آن (مسکونی، تجاری، اداری، آموزشی، بهداشتی، خدماتی و غیره) و نوع مالکیت از نظر عرصه و اعیان تعیین می‌شود و در تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری نیز تصریح به تعیین ارزش معاملاتی شده است. نظر به این که در تعیین ارزش معاملاتی هر ساختمان رعایت متغیرهای اعلام شده ضروری است ولی در مصوبه مورد اعتراض، ارزش معاملاتی برای تمام ساختمانهای شهر به صورت یکسان و بدون توجه به عوامل مذکور، صرفاً بر اساس میزان تخلف طبقات و پارکینگ و تغییر کاربری و غیره تعیین شده است به همین دلیل مصوبه مورد اعتراض خارج از حدود اختیارات تصویب شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ علی مبشری