رای شماره 453 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ،قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری

تاریخ دادنامه: 15/7/1392 شماره دادنامه: 453 کلاسه پرونده: 90/320

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتی از بند الف 1ـ4 طرح تفصیلی قائم شهر مصوب کمیسیون ماده 5 قانون اصلاح قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری در شهرستان قائم شهر

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال قسمتی از بند الف 1ـ4 طرح تفصیلی قائم شهر مصوب کمیسیون ماده 5 قانون اصلاح قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری در شهرستان قائم شهر در خصوص اخذ زمین یا بهای آن بابت حق تفکیک و افراز زمین سهم خدمات شهری شهرداری قائم شهر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراماً، این جانب نسبت به قسمتی از بند الف 1ـ4 طرح تفصیلی شهرداری قائم شهر مصوب کمیسیون ماده 5 استان مازندران موضوع اخذ قسمتی از زمین یا بهای آن بابت سهم خدمات شهری توسط شهرداری قائمشهر بابت حق تفکیک و افراز می‌باشم زیرا مطابق قانون و آراء پیوست این دادخواست صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شهرداریها حق دریافت زمین یا وجه بابت حق تفکیک و افراز را ندارند این امر در دادنامه‌های شماره 218ـ 9/4/1387 پرونده 76/475 و 196ـ 20/6/1379 پرونده 78/165 و 186ـ 30/8/1371 پرونده 70/202 و 386ـ 387ـ 24/11/1378 پرونده 96ـ76/125 و ابطال مصوبه شورای شهر نیز از موضوع اخذ حق تفکیک و افراز توسط هیأت عمومی دیوان، آراء صادر شده فوق‌الذکر از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به تفصیل انعکاس یافته است علی‌هذا با تقدیم این دادخواست تقاضای رسیدگی و مطرح دادخواست در هیأت عمومی دیوان را دارم کلیه فتو آراء فوق‌الذکر به پیوست این دادخواست تقدیم می‌شود رأی شایسته مورد استدعاست.»

در پاسخ به اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385، برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 5800565 ـ16/6/1390 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده توضیح داده است که:

«احتراماً، عطف به ابلاغیه شماره 9010100905800209 ـ 20/4/1390 و شماره پرونده 9009980900029130 و شماره بایگانی شعبه 900283 موضوع رفع نقص دادخواست مورد بحث به استحضار عالی می‌رسانم.

مصوبه 1ـ4 کمیسیون ماده 5 استان مازندران مورد شکایت بنده مغایر بند 3 ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن می‌باشد در شرح وظایف کمیسیون ماده 5 وضع و قاعده خاصی مبنی بر الزام مالک املاک بایر و مزروعی به واگذاری قسمتی از ملک خود به شهرداری به صورت رایگان به منظور خدمات عمومی شهری و یا درصدی از آن را جهت تفکیک و تبدیل کاربری به دولت واگذار نماید پیش بینی نشده، لذا خارج از وظایف کمیسیون ماده 5 استانداری مازندران است. بنابراین تقاضای ابطال مصوبه مذکور و صدور رأی شایسته را دارم.»

متن بند مورد اعتراض شاکی به قرار زیر است:

حداقل حد نصاب تفکیک در حوزه‌های چهارگانه به شرح زیر پیشنهاد می‌گردد:

شماره حوزه	حداقل نصاب تفکیک زمین
حوزه تراکمی 1 بافت نیمه پر	200 متر مربع
حوزه تراکمی 2 جنوب، خط آهن	150 مترمربع
حوزه تراکمی 3 منطقه باغها	250 مترمربع
حوزه تراکمی 4 بافت پر	200 مترمربع
هسته مرکزی، تاریخی	مطابق ضوابط طرح ویژه هسته مرکزی

تبصره: هسته مرکزی و تاریخی شهر تابع ضوابط و مقررات طرح ویژه هسته مرکزی خواهد بود.

قطعات مسکونی در کلیه حوزه‌های داخل محدوده قانونی شهر که قبل از تصویب و ابلاغ طرح تفصیل تجدیدنظر دارای سند مالکیت رسمی بوده‌اند در صورت دارا بودن حداقل مساحت 150 مترمربع می‌توانند مطابق ضوابط طرح اقدام به نوسازی نمایند.

در تفکیک اراضی باید علاوه بر رعایت سایر ضوابط و مقررات طرح تفصیلی موارد زیر مورد توجه قرار گیرند.

کلیه عوامل مؤثر در طراحی مانند جهت استقرار قطعات، ویژگیهای اقلیمی، نور، تابش، اشراف و ... در نظر گرفته شود.

تفکیک اراضی باید در نظر گرفتن ضوابط و معیارهای مربوط به اصلاح گذرها، رعایت پخ ها و دوربرگردانها و تخصیص نیازهای اعلام شده شهری انجام گردد. حد نصاب تفکیک قطعات با رعایت میزان عقب‌نشینی در برهای اصلاحی محاسبه می‌گردد. به عبارت دیگر مساحت ملک قبل از عقب نشینی ملاک محاسبه است.

در انجام تفکیکهای جدید حداکثر ده درصد قطعات تفکیکی می‌تواند دارای مساحت کمتر از حد نصاب باشند ولی در هر صورت مساحت قطعات نباید کمتر از 150 مترمربع باشد.

قطعاتی که از تجمیع دو یا چند پلاک ایجاد می‌شوند، حد نصاب حداقل آنها می‌تواند 10% کاهش یابد. بنابراین حداقل حد نصاب تفکیک در حوزه‌های 4 گانه برای این گونه قطعات به ترتیب 80 مترمربع، 135 مترمربع، 225 مترمربع و 10 مترمربع خواهد بود.

صاحبان اراضی که قصد تفکیک زمین خود را داشته باشند باید ابتدا نسبت به تهیه نقشه تفکیکی ملک خود اقدام نمایند. نقشه تفکیکی باید ابتدا به تأیید مهندس شهرساز برسد برای زمینهای با مساحت تا 5000 مترمربع تأیید مهندس شهرساز کافی است. برای زمینهای 5000 تا 20000 مترمربع علاوه بر تأیید مهندس شهرساز، مصوبه کمیته فنی الزامی است. برای زمینهای بالای 20000 مترمربع پس از تهیه نقشه تفکیکی توسط مهندس شهرساز یا مشاور شهرساز تأیید کمیته فنی و کمیسیون ماده 5 مورد نیاز می‌باشد. در هنگام تفکیک اراضی شهری، لازم است بخشی از زمین برای تأمین خدمات و کاربریهای عمومی به صورت رایگان به شهرداری واگذار گردد. بدیهی است این میزان غیر از زمینی است که به عنوان شبکه دسترسی از زمین تفکیکی کسر می‌شود نحوه تعیین سهم خدمات عمومی شهری مطابق جدول زیر است:

تبصره: مالکان زمینهایی که دارای مساحت کمتر از 2000 مترمربع باشند در صورت موافقت شهرداری می توانند به جای درصدی از زمین تفکیکی معادل ریالی ارزش روز آن را به شهرداری پرداخت نمایند.

در ساختمانهای مسکونی که دارای بیش از یک واحد مسکونی هستند، محوطه باز ساختمان (حیاط) و فضاهای عمومی مانند پارکینگ، موتورخانه، بام و پلکان عمومی، راهروهای عمومی، به صورت مشاع به کلیه واحدهای مسکونی تعلق دارد و اختصاصی نمی‌باشد. صدور سند مجزا برای این قبیل محوطه‌ها و فضاها ممنوع است.

تفکیک اراضی باید به نحوی انجام گردد که باعث از بین رفتن یا قطع درختان نگردد. در مواردی که قطع درخت لازم و ضروری تشخیص داده شود باید با رعایت قوانین و مقررات و ضوابط شهرداری مبنی بر حفظ و گسترش فضای سبز شهری صورت گیرد.

در تفکیک اراضی مجاور راه آهن لازم است علاوه بر رعایت ضوابط و مقررات طرح تفصیلی، دسترسی قطعات جدید حاصل از تفکیک تأمین گردد. (تأمین دسترسی از داخل حریم راه آهن ممنوع است)

ضوابط و مقررات فوق مربوط به هر گونه تفکیک پس از تصویب طرح تفصیلی و مدارک آن است.

خدمات مورد نیاز در مقیاس محله، ناحیه، منطقه و شهر می‌باشد که در جداول صفحه 128 معرفی شده است در هنگام تفکیک اراضی لازم است خدمات مورد نیاز در هر مقیاس (با توجه به وسعت زمین) تأمین گردد.

خدمات محله: شامل آموزشی (کودکستان، دبستان) ورزشی (زمین بازی کودکان) فضای سبز محله‌ای و ... است.»

در پاسخ به شکایت یاد شده، مدیرکل اداره کل مسکن و شهرسازی استان مازندران به موجب لایحه شماره 49917/120ـ 5/11/1390 توضیح داده است که:

«موضوع شکایت آقای حسین جان امری ساروکلایی به خواسته ابطال قسمتی از بند الف 1ـ4 طرح تفصیلی شهر قائم شهر در رد شکایت مطروحه به عرض اعضای هیأت عمومی دیوان می‌رساند:

نظر به این که تفکیک املاک منجر به ایجاد ارزش افزوده برای آن می‌گردد از طرفی تفکیک سبب بارگذاری جمعیتی و افزایش مشکلات ترافیکی و به دنبال آن نیاز به تأمین شبکه معابر و شوارع عام و کاربریهای خدماتی از جمله آموزشی ـ ورزشی ـ فضای سبز و ... است لذا اخذ درصدی از املاک و یا بهای آن امری ضروری و اجتناب ناپذیر است و عدم تأمین آن موجب مشکلات جدی برای شهروندان می‌شود لذا شهرداریها ناگزیرند به هنگام تفکیک املاک و اعمال ماده 101 قانون شهرداریها سرانه‌های عمومی و شبکه معابر را بر اساس ضوابط و مقررات طرحهای مصوب شهری اعم از جامع ـ تفصیلی و هادی تأمین نمایند از طرفی این امر در تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها در مواقع ورود ملک به داخل محدوده شهرها تصریح شده است و بر اساس تبصره مذکور صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شـهر مکلفند علاوه بر انجام تعهدات مزبور به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی حداکثر تا 20% از اراضی خود را برای تأمین معوض اراضی واقع در طرحهای موضوع قانون و همچنین معوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری به طور رایگان واگذار نمایند.

علاوه بر آن قانونگذار با اصلاح ماده 101 قانون شهرداریها مصوب 28/1/1390 مجلس شورای اسلامی که به تاریخ 7/2/1390 به تأیید شورای نگهبان رسیده است ادارات ثبت و حسب مورد دادگاهها را موظف کرده است تقاضای تفکیک و یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهر را بر اساس نقشه‌ای انجام دهند که قبلاً به تأیید شهرداری مربوط رسیده باشد و نقشه‌ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه می‌کند باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین علاوه بر رعایت قوانین مربوطه (تبصره1) باشد و بر اساس تبصره 3 ماده واحده مذکور اراضی با مساحت بیش از 500 مترمربع 25% به عنوان تأمین سرانه عمومی و خدماتی و 25% برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده است از عمل تفکیک برای مالک دریافت می‌شود و شهرداریها نیز مجازند با توافق مالک بهای کارشناسی روز قدرالسهم را دریافت نمایند و بر اساس تبصره 4 ماده واحده استنادی کلیه اراضی موضوع تبصره 3 متعلق به شهرداری بوده است و شهرداری وجهی به صاحب ملک پرداخت نخواهد کرد با توجه به اهمیت موضوع تخلف از مفاد قانون جرم تلقی و قابل مجازات است . آنچه که مبرهن است اگر چه مالکیت خصوصی اشخاص محترم و قانون مدنی و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به موجب اصول متعددی آن را محترم دانسته لاکن ضرورتهای اجتماعی و منافع عمومی نیز در مواقع لزوم و ضروری در حدی که قانونگذار تجویز می‌نماید بر منافع خصوصی رجحان داشته است و نمونه بسیاری از آن در قوانین موضوعه یافت می‌شود.

اعضای هیأت عمومی استحضار دارند مرجع قانونی تهیه و تصویب طرحهای توسعه شهری اعم از جامع و تفصیلی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و کمیسیونهای ماده 5 قانون مذکور می‌باشند و شکایت حاضر ابطال بخشی از ضوابط طرح تفصیلی شهر قائم شهر است که ضوابط مذکور در چهارچوب وظایف و اختیارات قانونی کمیسیون ماده 5 و با توجه به ضرورتهای زندگی شهری و در جهت آسایش و رفاه شهروندان تهیه و تصویب شده و نظر به مطالب پیش گفته خصوصاً اصلاحی ماده 101 قانون شهرداریها شکایت شاکی محکوم به رد است زیرا از آن جا که شاکی متقاضی تفکیک املاک متعلق به خود در سطح شهر قائم شهر بدون رعایت سرانه‌ها و شوارع بوده و با توسل به شکایت حاضر مدعی عدم واگذاری قدرالسهم شهرداری و سرانه‌های عمومی است در حالی که تکلیف مقرر در ماده 101 اصلاحی برخلاف آن می‌باشد بنابراین از آن جا که مغایرتی در مصوبه مورد شکایت با قوانین و مقررات جاری وجود ندارد شکایت شاکی غیرقابل استماع و محکوم به رد بوده است و استدعای تصمیم شایسته را دارد.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می ‎ کند.

نظر به این که به موجب ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال 1351 با اصلاحات بعدی، وظیفه و مسؤولیت قانونی کمیسیون موضوع ماده مذکور، بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در محدوده تعریف طرح تفصیلی مذکور در بند 3 ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب سال 1353، با اصلاحیه بعدی آن است، لذا وضع قاعده خاصی مبنی بر اختصاص و واگذاری بخشی از زمین برای تأمین خدمات و کاربریهای عمومی به صورت رایگان به شهرداری، از مقوله تصویب طرحهای تفصیلی و امور مربوط به آن به شمار نمی رود و حسب مقررات، کمیسیون مزبور اجازه و اختیاری در این باب ندارد و با توجه به نظریه شماره 47047/30/91ـ 3/4/1391 فقهـای شـورای نگهبان مبنی بـر ایـن که « در صورتی که کمیسیون ماده 5 مطابق قانون اختیار جعل واگذاری بلاعوض مقداری از ملک اشخاص به شهرداری را داشته باشد، مصوبه مذکور خلاف موازین شرع نمی‌باشد. از جهت مغایرت مصوبه با قانون، مرجـع تشخیص آن دیوان است.» چون کمـیسیون ماده 5 در این زمینه اختیاری نداشته است در تبعیت از مفهوم نظر فقهای شورای نگهبان، مصوبه مورد شکایت مستنداً به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضائی دیوان عدالت اداری ـ علی مبشری