امتیازهای قدرت عمومی در قراردادهای اداری

 ابوالقاسم شم‌آبادی: اصولا قراردادهای اداری اصطلاحی است که از نظام حقوقی فرانسه وارد نظام حقوقی ایران شده است، به همین دلیل امتیازهای قدرت عمومی اصطلاحی نیست که در سایر کشورها معمول باشد. به طور مثال در ایالات متحده آمریکا صحبت از قراردادهای حکومتی و در انگلستان صحبت از قراردادهای عمومی است.

بنابراین هر یک از کشورها با توجه به نوع نظام حقوقی خود تعاریف متفاوتی از بحث قراردادها دارند که نوعا مربوط می‌شود به قراردادهای اداری که دولت تصدی آنها را بر عهده دارد. اما برای اینکه بدانیم قرادادهای اداری در ایران به چه معناست و دولت از چه امتیازهایی در آن برخوردار است با دکتر مهدی هداوند، استاد حقوق اداری گفت‌وگو کردیم که می‌خوانید.

اساسا مبنای ایجاد قراردادهای اداری در کشورها چیست؟

در فرانسه وقتی که اصطلاح قراردادهای اداری مطرح می‌شود چند ویژگی نیز برای آن مطرح می‌شود؛ اولین ویژگی این قراردادها این است که در یک طرف آن دولت قرار گرفته است و در طرف دیگر آن، اشخاص خصوصی قرار دارند و خود همین نابرابری رابطه طرفین باعث می‌شود که ویژگی‌هایی در این قراردادها حاکم باشد که به آنها قراردادهای در سطح شیب‌دار اطلاق شود. قراردادهای در سطح شیب‌دار قراردادهایی هستند که یک طرف قرارداد، در موقعیت بالاتری نسبت به طرف دیگر قرار دارد؛ ویژگی دیگر این قراردادها این است که در جهت خدمت عمومی هستند. خدمات عمومی در اینجا خدماتی‌هستند که مردم به آن نیاز دارند و دولت تصدی آنها را بر عهده دارد. ویژگی بعدی این قراردادها این است که اداره یا دولت در این قراردادها از امتیازهایی برخوردارند که اشخاص حقوق خصوصی از آن بهره‌مند نیستند. این وضعیت که ذکر شد در حقوق دیگر کشورها وجود ندارد. مثلا در انگلستان صحبت از قراردادهای عمومی است که در این قراردادها این ویژگی که یک طرف دولت است، وجود دارد اما این ویژگی الزاما برای خدمت عمومی نیست؛ زیرا در این کشور مفهوم خدمت عمومی شناخته شده نیست بلکه مفهوم منفعت عمومی مطرح است. بنابراین برای مبنا باید به مفاهیم خدمت عمومی و منفعت عمومی دقت کنیم.

تفاوت خدمت عمومی با منفعت عمومی به عنوان مبنای قراردادهای اداری چیست؟

برای پاسخ دادن به این پرسش باید ذکر کنم که در حقوق اداری فرانسه نظریه‌های سوسیالیستی حاکم است و این نظریه ها در دوره‌ای از زمان ایجاد شده‌اند که مهم‌ترین کار دولت ارایه خدمات عمومی بوده است؛ بنابراین مفهوم خدمات عمومی هسته اصلی حقوق اداری را ایجاد کرد. خدمات عمومی خدماتی بودند که نیازهای عمومی از جمله تأمین آب، برق، بهداشت و ... را تامین می‌کردند و دولت را مسئول و متولی ارایه خدمات عمومی به مردم می‌دانستند.

اما در کشورهای انگلستان و آمریکا (انگلوساکسون) دولت متولی خدمات عمومی شناخته نمی‌شد. بنابراین در این کشورها بخش خصوصی متولی این خدمات است ولی دولت فقط بر نحوه ارایه خدمات، نظارت و اصطلاحا تنظیم یا مقررات‌گذاری می‌کند و هدفش از تنظیم، تامین منفعت عمومی است. بنابراین مفهوم هسته‌ای در حقوق اداری انگلستان و آمریکا نقطه مقابل حقوق اداری فرانسه و مبتنی بر منفعت عمومی است. حتی موضوع‌هایی مانند امنیت که از وظایف اصلی و هسته دولت است توسط بخش خصوصی نیز اداره می‌شود؛ دولت بر این خدمات از لحاظ قیمت، کیفیت و استانداردسازی ارایه خدمات نظارت می‌کند و برای اینکه آسیب‌هایی ایجاد نشود تداخل و بر عملکرد بخش خصوصی نظارت و وضع مقررات می‌کند.

بنابراین در آنجا بیشتر مفهوم منفعت عمومی مطرح است. در این کشورها لازم نیست که دولت حتما از اقتدار خاصی در این قراردادها برخوردار باشد. به عبارت دیگر در این کشورها دولت در قواعد حاکم بر قرارداد بسیار شبیه اشخاص خصوصی است و از اقتدارات ویژه‌ای در قراردادهای اداری برخوردار نیست. در این قراردادها در صورتی که دولت از امتیازاتی برخوردار باشد باید این امتیازات در قرادادها ذکر شود. در حالی که این موضوع در فرانسه حاکم نیست زیرا در فرانسه به علت اینکه دولت اساسا از امتیازات قدرت عمومی برخوردار است برای دولت این پیش‌فرض وجود دارد که از این امتیازات برخوردار است حتی در صورتی که این امتیازات در قراردادها نیز ذکر نشده باشد، اما در انگلستان و آمریکا این‌طور نیست.

در ایران چه وضعیتی بر قراردادها حاکم است؟

در ایران وضعیت دوگانه‌ای اتفاق افتاده است. در ادبیات حقوق اداری ما همیشه صحبت از قراردادهای اداری در مفهوم فرانسوی آن است؛ اما در عمل به دلیل اینکه قراردادهای عمومی و پیمانکاری‌های عمومی توسط سازمان برنامه و بودجه مدیریت و استاندارد‌سازی می‌شد که پیش از انقلاب دست مستشارهای امریکایی بود، الگوی حاکم بر آن قوانین انگلوساکسونی است. در مجموع، قراردادهای اداری ما مخلوطی از حقوق فرانسه و کشورهای انگلوساکسون است. کشور ما در نظریه، از ادبیات قراردادهای اداری فرانسوی استفاده می‌کند اما در عمل قراردادهای نمونه یا استاندارد را مورداستفاده قرار می‌دهد و اینها روش‌هایی بوده که در کشورهای امریکا استفاده می‌شده و سازمان مدیریت از الگوهای این کشورها بیشتر استفاده کرده است.

با توجه به اینکه دولت و سازمان‌های دولتی در قراردادهای اداری از امتیازهای قدرت عمومی استفاده می‌کنند، مفهوم امتیازهای قدرت عمومی را بیان کنید؟

امتیازهای قدرت عمومی امتیازهایی است که افراد در قراردادهای خصوصی از آن بهره‌مند نیستند. دولت در قراردادهای اداری از امتیازات قدرت عمومی برخوردار است منتها باید توجه داشت که اساسا حقوق اداری ما به تبعیت از فرانسه به سمت اعطای برخی امتیازات به دولت پیش رفته است. البته در این قراردادها به دلیل اینکه اشخاص حقوق خصوصی و به عبارتی طرف دیگر قرارداد در یک سوی این رابطه نابرابر قرار گرفته‌اند، از برخی حمایت‌ها بهره‌مندهستند.

بنابراین در قرارداد اداری دو نوع از ویژگی‌های حقوق اداری مطرح است. از یک طرف دولت از برخی امتیازات قدرت عمومی برخوردار است و از طرف دیگر اشخاص خصوصی در برابر دولت از برخی حمایت‌های ویژه نیز برخوردارند. منظور از حمایت‌های ویژه این است که این حمایت‌ها به طورمعمول در قراردادهای خصوصی وجود ندارد. وقتی در قراردادها دو شخص خصوصی قرار دارند، قرارداد آنان بیشتر تابع قانون مدنی است و دولت الزامی ندارد که از یک طرف حمایت کند؛ اما در قراردادهای اداری دولت از یک سو از برخی امتیازها برخوردار است. از طرف دیگر سازوکارهای حمایتی و جبرانی ویژه برای شهروندان درنظرگرفته تا دولت نتواند از آن اقتداری که برخوردار است علیه شهروندان سوء‌استفاده و منافع آنان را تضییع کند.

با قبول برخورداری دولت از اقتدارهای عمومی این اقتداها ناشی از چیست و شامل چه مواردی می‌شود؟

اقتدارهای قدرت عمومی ناشی از این‌هستند که شرایطی که در قراردادهای خصوصی وجود دارد در قراردادهای اداری گاهی به نفع عموم تعبیر می‌شود. به طور مثال در قراردادهای خصوصی اصل لزوم حاکم است، که اقتضا می‌کند هیچ طرفی بدون اجازه طرف دیگر حق خروج از مفاد قرارداد را نداشته باشد. اما سازمان‌های دولتی به دلیل اینکه برخی اوقات تحت تاثیر برخی شرایط قرار دارند مثلا مجبورند که طرح یک قرارداد را تعطیل کنند و بودجه آن را به جای دیگر تخصیص دهند، لازم است در این مواقع بدون اینکه این شرط را در قرارداد درج کرده باشند، یک‌طرفه از قرارداد خارج شوند. این موردی است که در شرایط عمومی پیمان تحت عنوان «اصل مصلحت» شناسایی شده است که مطابق با آن کارفرمای دولتی می‌تواند بنا بر مصلحت و اقتضای مصلحت از قرارداد خارج شود؛ حتی در حالتی که طرف مقابل تخلفی نکرده باشد که منجر به ایجاد حق فسخ برای دولت باشد. منتها در برابر آن در همان شرایط عمومی پیمان که از الگوهای آمریکایی استفاده شده، از حمایت‌های ویژه نیز یاد شده است که دولت در این حالت باید تمام هزینه‌های ناشی از این کار را بدهد و تا حدودی جبران خسارت کند.

ویژگی‌های دیگر مثل تعدیل قرارداد یا تغییر موضوع قرارداد که از اصول اولیه قراردادهای خصوصی است نیز ناشی از این اقتدارهاست. گاهی شرایط قرارداد تغییر می‌کند مانند اینکه در ابتدا روشنایی شهر پاریس توسط یک پیمانکار با گاز تامین می‌شد، بعدها به دلیل تحولات، شهردار پاریس خواست که روشنایی شهر پاریس با الکتریسیته یا برق باشد که شهردار پاریس محتوای قرارداد و متن آن را تغییر داد و به طرف دیگر تحمیل کرد. در اینجا به دلیل اینکه اصل استمرار خدمات عمومی ایجاب می‌کند در صورتی که خدمت عمومی جدیدی جایگزین قرارداد قبلی شود محتوای قرارداد نیز تغییر می‌کند، تغییر موضوع قرارداد از اصول مرتبط با قدرت عمومی در قراردادهای اداری است.

همچنین اصل نسبی بودن قرارداد از اصول اولیه در قراردادهای خصوصی است که در قراردادهای اداری تعدیل می‌شود و این موضوع ناشی از این امتیازهاست، مثلا در قراردادهای دولتی موادی وجود دارد که پیمانکار خصوصی موظف است کارگران خود را بیمه یا حقوق آنان را پرداخت کند یا حتی به کارفرما اجازه می‌دهد در صورتی که پیمانکار خصوصی حقوق کارگرانش را ندهد، کارفرما بتواند از صورت وضعیت پیمانکار مبالغی را بردارد و به کارگران بدهد؛ این تعهد به نفع ثالث است که با اصل نسبی بودن در قراردادهای خصوصی متفاوت است. این‌ موارد ویژگی‌های خاصی است که در قراردادهای دولتی حاکم است. البته همان‌طور که ذکر شد باید راه‌های جبران خسارت نیز پیش‌بینی شود. به طور مثال در قانون برگزاری مناقصات، نهادی ایجاد شده است که اگر طرفین در روند اجرای قرارداد اعتراضی داشته باشند نیازی ندارند به دادگاه‌های عمومی رجوع کنند، بلکه می‌توانند به هیات رجوع کنند و این سرعت در تصمیم‌گیری به نفع پیمانکاران است.

منابع حقوقی که در قراردادهای اداری یا به تعبیری قراردادهای عمومی حاکم است شامل چه مواردی می‌شود؟

منابع حقوقی که در قراردادهای اداری یا قراردادهای عمومی وجود دارد شامل دو قسمت می‌شود؛ یکی قواعد عام حاکم بر قراردادهای اداری است، زیرا قراردادهای اداری هم از قواعد عام مربوط به حقوق قراردادها و همین‌طور قواعد آمره‌ای که بر قراردادها حاکم است،‌پیروی می‌کنند، صرف‌نظر از اینکه دولتی باشند یا خصوصی. برای مثال همان ‌طور که در یک قرارداد خصوصی مالیات تکلیفی گرفته می‌شود در قراردادهای دولتی هم این موضوع وجود دارد. مانند قواعد بیمه، قواعد کار و گمرک و مواردی از این دست. اما دسته دوم، قواعد ویژه‌ای‌هستند که بر قراردادهای اداری حاکمند. مثلا برخی از اصول در قانون اساسی به صورت انحصاری به قراردادهای دولتی مربوط می‌شوند، مانند ممنوعیت شرط داوری در قراردادهای دولتی یا برخی دیگر از قواعدی که در قانون اساسی وجود دارد که جزو قواعد ویژه حاکم بر قراردادهاست. الزام به استفاده از حداکثر توانمندی داخلی یا قانون برگزاری مناقصات یا قانون محاسبات عمومی یا آیین‌نامه معاملات دولتی نیز به قواعد ویژه مختص قرادادهای اداری مربوط می‌شوند که در قراردادهای خصوصی دیده نمی‌شود. در آیین‌‌نامه‌ها هم ما این را مشاهده می‌کنیم؛ مانند آیین‌نامه تنظیم معاملات دولتی مصوب هیات وزیران یا نمونه قراردادهایی که سازمان برنامه و بودجه تنظیم کرده است به استناد ماده 23 قانون برنامه و بودجه.

آیا ایرادهایی هم در دادرسی و رسیدگی به شکایت از قراردادهای دولتی وجود دارد ؟

بله، دیوان عدالت اداری در برخی از آرای خود در مقام حل اختلافات مربوط به صلاحیت، استدلال کرده است به دلیل اینکه دعاوی مربوط به قراردادهای اداری حالت ترافعی دارند، در صلاحیت دیوان عدالت اداری نیستند و این موضوع با اصل 171 قانون اساسی که مطابق با آن رسیدگی به شکایات و تظلمات در صلاحیت دیوان است، مغایرت دارد. زیرا در این اصل هیچ‌گونه تفکیکی به اینکه منشأ دعوا در واقع عمل ایقاعی(یکطرفه) اداری است یا عقد، وجود ندارد.

در قانون سال 85 دیوان عدالت اداری نیز به این موضوع اشاره نشده بود همان طور که در قانون جدید دیوان مصوب 92 نیز چنین تفکیکی وجود ندارد. بنابراین در صورت وجود اختلاف در مورد قراردادهای اداری این اختلاف‌ها در دادگاه‌های عمومی رسیدگی می‌شوند و دلیل این موضوع آرای وحدت رویه‌‌ای است که در این زمینه وجود دارد. این وضع باعث شده است که رویه متحدالشکلی در اختلافات مربوط به قراردادهای اداری شکل نگیرد در حالی که در حقوق فرانسه این ویژگی مهم وجود دارد که دعاوی مربوط به قراردادهای اداری در دادگا‌ه‌های اداری رسیدگی می‌شود. بنابراین رویه مربوط به قراردادهای اداری در این کشور بسیار رشد کرده است. البته در حقوق کشور ما نیز با توجه به اصل 170 و اصل 171 می‌توان به این دعاوی رسیدگی کرد و اینکه این امر ترافعی است استدلال ضعیفی به شمار می رود و این دعاوی بایستی در دیوان رسیدگی شود.

بنابراین به نظر می‌رسد دیوان باید به دعاوی مربوط به قراردادهای اداری نیز رسیدگی کند. البته دیوان عدالت اداری در موارد که منشای دعوا چیزی به غیر از مورد دعوا باشد رسیدگی کرده است مثلا در ماده 46 «شرایط عمومی پیمان» آورده که سازمان‌های دولتی می‌توانند بنا بر مصلحت قرارداد را تغییر دهند برخی از شعب اعلام کرده‌اند در صورتی که موضوع مرتبط با مصلحت باشد دیوان وارد رسیدگی می‌شود بنابراین در این موارد باید گفت که طرح دعوا در دیوان از باب مفاد قرارداد نبوده بلکه مربوط به مواردی مانند سوءاستفاده سازمان دولتی از شرایط قرارداد است. در صورتی که پیمانکاری مطرح کند که فلان سازمان دولتی شرایط قرارداد را تغییر داده و این کار ناشی از مصلحت نبوده، این دعوا در دیوان عدالت اداری قابل رسیدگی است. بنابراین در صورتی که در این قراردادها شعب دیوان تشخیص دهند که تغییر قرارداد ناشی از منافع شخصی یا سیاسی بوده یا اینکه سازمان دولتی طرف قرارداد از اختیارات خود سوءاستفاده کرده و این اختیارات از باب مصلحت نبوده است، می‌تواند رسیدگی کند.