جایگاه قانونی انتخاب شهردار از سوی شوراها

 ابوالقاسم شم‌آبادی: شوراهای اسلامی در ایران هنوز نتوانسته‌اند به طور کامل از اختیارهایی که شوراهای محلی در کشورهای توسعه‌یافته دارند، برخوردار شوند و اقتدار و صلاحیت آنان همچنان حداقل باقی مانده است؛ با این حال، اعمال همین اقتدار حداقلی نیز گاه با مشکلاتی روبه‌رو می‌شود. یکی از مواردی که تأثیر فروانی در تحقق مردمسالاری محلی دارد، انتخاب شهردار، بویژه در کلان‌شهرها از سوی شوراهای اسلامی است. برای بررسی دقیق‌تر این موضوع با دکتر علی‌اکبر گرجی اَزَندَریانی، عضو هیأت علمی دانشگاه شهید بهشتی و وکیل پایه یک دادگستری گفتوگو کردیم که می‌خوانید.

انتخاب شهرداران یکی از موضوع‌های جدی روزهای اخیر است. با توجه به نزدیک شدن زمان انتخاب شهرداران دلیل حساسیت این موضوع چیست؟

دلیل این حساسیت مهم بودن جایگاه شهرداری به عنوان بازوی اجرایی شوراهاست. یکی از مؤلفه‌های مهمی که انتخاب شهرداران را در قانون اساسی متبلور می‌سازد، قدرت الزام‌آور تصمیمات شوراها در حوزه اختیارات قانونی است. همان‌طور که می‌دانیم مهمترین رکن اجرایی شورای شهر و به عبارتی بازوی اجرایی شوراها، شهرداری است، پس انتخاب این بازوی قدرتمند تأثیر زیادی در ارایه مطلوب خدمات شهری و اجرای صحیح مصوبات دارد. البته انتخاب شهردار در کلان‌شهرها، خواه ناخواه، چهره‌ای سیاسی به خود گرفته است و برخلاف ماهیت خدماتی و اداری شهرداری، تصاحب این سمت با رقابت‌های پر چالشی روبه‌رو می‌شود.

آیا انتخاب شهردار در تحقق نظام عدم تمرکز اداری تأثیر دارد؟

بله، انتخاب شهردار در تحقق نظام عدم تمرکز تأثیر بسزایی دارد و به همین دلیل باید در انتخاب آن دقت شود. تحقق نظام عدم تمرکز اداری نشاندهنده مشارکت مردم در مدیریت محلی است. از این رو، تمرکززدایی اداری را هم می‌توان از مصادیق اعمال حق تعیین سرنوشت دانست. حق تعیین سرنوشت را نمی‌توان فقط به مباحثی نظیر حاکمیت ملی و انتخابات سیاسی تقلیل داد؛ حق تعیین سرنوشت، علاوه بر انتخابات ملی در بسیاری از عرصه‌ها از جمله در مدیریت محلی نیز باید تضمین شود و مورد احترام قرار گیرد.

قوانین مرتبط با انتخاب شهرداران از سوی شوراها چیست؟

واگذاری انتخاب شهرداران به شوراهای اسلامی شهر جزو حداقل صلاحیت‌های اعطاشده به واحدهای محلی است. ‌در بند یکم ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، انتخاب شهرداران برای یک دوره چهار ساله از وظایف شوراهای شهر دانسته شده است که باید «بلافاصله پس از رسمیت یافتن» نسبت به آن اقدام کنند. بر اساس ‌تبصره 3 این ماده «نصب شهرداران در شهرهایی با جمعیت بیشتر از دویست‌ هزار نفر و مراکز استان بنا به پیشنهاد شورای شهر و حکم وزیر کشور و در سایر ‌شهرها به پیشنهاد شورای شهر و حکم استاندار صورت می‌گیرد.» شورای شهر بر اساس ضوابط و شرایط احراز صلاحیت شهرداران مندرج در ‌آیین‌نامه مصوب این قانون، شهردار مورد نظر خود را انتخاب می‌کند. وزیر کشور و استانداران موظفند حکم شهردار معرفی‌شده را ظرف مدت ده روز صادر کنند. ‌در صورتی که وزیر کشور یا استاندار، شهردار معرفی‌شده را واجد شرایط تعیین‌شده نداند، مراتب را با ذکر دلیل و مستندها به شورای شهر منعکس می‌کند، در صورت‌ اصرار شورای شهر بر نظر قبلی خود و صادرنشدن حکم شهردار، موضوع توسط شورای شهر به  هیأت حل اختلاف ذی‌ربط ارجاع خواهد شد.
‌هیأت مذکور ظرف پانزده روز مکلف به تصمیم‌گیری است و تصمیم آن هیأت برای وزارت کشور و شورای اسلامی شهر لازم‌الاجراست. چنانچه در مدت مقرر، هیأت حل اختلاف نظر خود را اعلام نکنند، نظر شورای شهر متبع خواهد بود و شهردار ‌می‌تواند اختیارات قانونی خود را اعمال و اجرا کند.
انتخاب شهردار در زمره صلاحیت‌های شورای شهر است و وزیر کشور یا استاندار نقشی جز اعمال نوعی نظارت قانونی در اینباره ندارند. به دیگر سخن، نماینده دولت (وزیر کشور یا استاندار) در اینجا، هیچ صلاحیتی برای تحمیل شخص مورد نظر خود به اعضای شوراهای شهر ندارد و حتی در صورتی که وزیر کشور یا استاندار بنا به ملاحظاتی با گزینه مورد نظر شورای شهر برای شهرداری موافق نباشد، حق ابطال این انتخاب را نیز ندارد که این موضوع نشانگر آن است که رابطه دولت و شوراهای شهر در این زمینه از نوع مناسبات سلسله مراتبی نیست.

آیا تشخیص شایستگی نامزدهای احراز سمت شهرداری نیز بر عهده شوراهای اسلامی شهر است؟

تشخیص شایستگی‌ها و صلاحیت نامزدهای احراز سمت شهرداری اصولا با شوراهای اسلامی شهر است و نهادها و مقام‌های ملی مانند رییس‌جمهوری، وزرا یا حتی نمایندگان مجلس نیز اجازه مداخله و اعمال نفوذ در فرایند تعیین شهردارها را ندارند. بر این اساس، هر نوع تحدید حق انتخاب شهرداران توسط ارباب قدرت از مصادیق بارز سوء‌استفاده از اختیارات است. در اینباره، هیأت دولت در مورخ 11 شهریور 1377 «آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار» را به تصویب رسانده است که توجه به آن می‌تواند راهگشا باشد. در ماده یکم این آیین‌نامه چنین آمده است: «کسانی را می‌توان به سمت شهردار انتخاب نمود که دارای شرایط زیر باشند:

الف - تابعیت جمهوری اسلامی ایران؛ ب - حتی‌المقدور متأهل و دارای حداقل 25 سال سن و 5 سال سابقه اجرایی در موقع انتخاب شدن؛ پ- انجام خدمت وظیفه عمومی (دوره ضرورت) یا داشتن معافیت دایم در زمان صلح؛ ت - اعتقاد به مبانی جمهوری اسلامی ایران و قانون اساسی؛ ث – دارا بودن حسن شهرت؛ ج -داشتن توانایی جسمی و روحی برای انجام کار؛ چ - نداشتن محکومیت کیفری که مستلزم محرومیت از حقوق اجتماعی باشد؛ ح – دارا بودن تحصیلات و تجربه به شرح زیر: 1- حداقل تحصیلات کارشناسی (لیسانس) برای شهرداری‌های درجه 1‌تا 6؛ 2- حداقل تحصیلات کارشناسی (لیسانس) با گرایش‌های مشخص شده توسط وزارت کشور برای شهرداری‌های درجه 7‌تا 10؛ 3- برای شهرداری‌های درجه 11 و 12 حداقل تحصیلات کارشناسی ارشد (فوق لیسانس) با گرایش‌های مشخص شده توسط وزارت کشور.»

با قبول اینکه شوراها به صورت مستقل شهردار را انتخاب میکنند آیا حق نظارت را هم میتوان برای این مقام‌ها قایل شد؟

دقیقا، همان‌طور که در قانون تشکیلات شوراها نیز اشاره شده، کارکرد اصلی و مهم و اولیه شوراها همان نظارت است و مطابق مفهومی که قانون اساسی اراده کرده است، چنین نهادی در امور محلی از نظارت شورا مستثنا نیست. هر چند باید اشاره کرد که این نظارت واجد ضعف و شدت است و مهمترین و تأثیرگذارترین آنها، نظارت بر شهرداری است. البته در اینجا لازم است بگویم که نظارت شوراها را می‌توان در ابعاد و روش‌های مختلف و گوناگون مورد مطالعه و ارزیابی قرار داد؛ این نظارت فقط شامل یک نهاد خاص مثل شهرداری نیست، بلکه باید این نظارت را یک نظارت عام دانست، چنانکه از محتوای اصل یک‌صدم قانون اساسی برمی‌آید شهرداری به عنوان رکن اجرایی نهاد محلی شوراها، از طرق مختلف، تحت نظارت عالی شورای اسلامی قرار دارد. شهردار منتخب شوراهای اسلامی نیز تا زمانی که مورد وثوق و تأیید اعضای شوراهای اسلامی شهر باشد به ادامه فعالیت می‌پردازد در غیر این‌صورت یعنی تخطی و انحراف از صلاحیت‌های تعیین‌شده و به عبارت بهتر از برنامه‌های مشخصی که اعضای شوراهای اسلامی شهر بر اساس آن به شهردار رأی داده‌اند، وی از کار برکنار می‌شود. کیفیت عزل و به عبارت بهتر استیضاح شهردار در ماده 73 قانون شوراهای اسلامی مصوب 1375 مورد اشاره قرار گرفته است.