دادگاه‌ صالح برای رسیدگی به دعاوی نهادهای عمومی غیردولتی

اکنون یکی از وظایف و کارکردهای اصلی دولت‌ها ارایه خدماتی است که منافع عمومی را تأمین کند. یکی از نهادهایی که به این موضوع مبادرت می‌کند مؤسسه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی‌هستند.نهادهای عمومی غیردولتی یک تقسیم‌بندی از مؤسسه‌هاست که خود در داخل گروه بزرگتری به نام مؤسسه عمومی قرار می‌گیرند. برای شناخت جایگاه نهادهای عمومی غیردولتی و کارکرد آنها با دکتر کورش استوارسنگری، عضو هیأت علمی دانشگاه و وکیل دادگستری گفت‌وگو کرده ایم که در پی می‌آید:

آقای دکتر، به عنوان اولین سوال بفرمایید موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی چه موسساتی‌هستند؟

برای اینکه که بخواهیم تعریفی از نهادهای عمومی غیر دولتی ارایه کنیم باید ابتدا به مفهوم موسسه عمومی اشاره کنیم. موسسه عمومی موسسه‌ای است که متصدی اجرای کار یا خدمت عمومی است. از این دیدگاه وزارتخانه هم موسسه عمومی است؛ بنابراین مبنای کار در اینجا اجرای یک کار یا خدمت عمومی است. از طرف دیگر یکی از موسسات عمومی که به خدمات عمومی می‌پردازند، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی‌هستند. بنابراین مهم است بدانیم تقسیم‌بندی ما در کجا قرار می‌گیرد. موسسات عمومی غیردولتی جزیی از نهادهای غیرمتمرکز محسوب می‌شوند. نهادهایی غیرمتمرکز نهادهایی‌هستند که توسط قوه مرکزی ایجاد می‌شوند و مطابق آن اختیارهایی به این موسسات که مستقل از مرکز هستند، واگذار می‌شود. پس موسسه عمومی غیردولتی، موسسه یا واحد سازمان غیردولتی است که به نهاد قدرت مرکزی وابسته نیست و خودش هم متولی اجرای یک امر عمومی است. مشخص است که مبنای موسسه غیر دولتی اجرای یک خدمت عمومی است.
با توجه به اینکه کلمه دولتی در عبارت موسسه عمومی غیر دولتی به کار رفته است، در اینجا اگر دولت به مفهوم حاکمیت باشد بنابراین موسسه عمومی غیردولتی باید یک موسسه غیر وابسته به حاکمیت باشد. اما اگر منظور ما از موسسه قوه مجریه باشد معنی آن این است که موسسه عمومی غیردولتی وابسته به قوه مجریه نیست. نکته مهم این است که قانونگذار تعریف و تفکیک درستی از موسسه عمومی غیردولتی ارایه نکرده است؛ یعنی مشخص نیست که موسسه غیردولتی غیروابسته به قوه مجریه یا غیروابسته به نهادهای حاکمیتی است و این مواد در قانون مشخص نشده است. به نظر می‌رسد که قانونگذار خودش هم برای تفکیک آن از مبنای مشخصی پیروی نمی‌کند؛ اما از لحاظ ماهیتی باید گفت: این موسسه‌ها وابسته به دولت و حاکمیت نیستند و مشغول خدماتی هستند که جنبه عمومی و غیرانتفاعی دارند.

در چه قوانینی به نهادها و موسسه‌های عمومی غیردولتی اشاره شده است؟

اولین بار در قانون محاسبات سال 1366 به موسسه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی اشاره شد. ماده 5 قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 در تعریف نهادهای عمومی غیردولتی می‌گوید: «واحد سازمانی مشخصی است که به اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل می‌شود»؛ بنابراین در اینجا نیز موسسه عمومی غیر دولتی موسسه‌ای است که به منظور انجام خدماتی که انجام امر عمومی بوده تشکیل شده است. اما این قانون مشخص نمی‌کند چه ملاک‌هایی برای اینکه یک موسسه را موسسه عمومی غیردولتی بدانیم، لازم است. همین قانون مشخص کرده بود که بایستی فهرست چنین نهادهایی را مجلس تصویب کند؛ به بیان دیگر تشکیل ، ایجاد و به رسمیت شناختن موسسات عمومی غیردولتی به تشخیص قانونگذار بستگی دارد.

در سال 1373 قانون فهرست نهادها و موسسه‌های عمومی غیردولتی تصویب شد و مصادیق هم مشخص شد. در آغاز شهرداری‌ها، بنیاد مستضعفین و جانبازان انقلاب اسلامی، هلال احمر، کمیته امداد امام خمینی(ره)، بنیاد شهید، کمیته ملی المپیک و بنیاد 15 خرداد، سازمان تبلیغات اسلامی و سازمان تامین اجتماعی در این قانون به عنوان موسسه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی ذکر شده بودند؛ اما در طی سال‌های بعد، نهادهای دیگری با اصلاحاتی که توسط مجلس در قانون به وجود آمد اضافه شد از جمله فدراسیون‌های ورزشی آماتوری، موسسه جهاد نصر، جهاد استقلال، جهاد توسعه سازندگی، شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی، کتابخانه آیت‌الله مرعشی نجفی در قم، جهاد دانشگاهی، بنیاد بیماری‌های خاص و به تازگی هم در بودجه سال 90 صندوق تامین خسارت بدنی.

نکته‌ای که در اینجا لازم است اضافه کنم این است که فهرست این قوانین در فهرست نهادها اعلام شده است؛ ولی این فهرست باز خواهد بود و محدودیتی ندارد و هر زمان قانونگذار می‌تواند به آن اضافه کند. بنابراین مبنای ما قانون محاسبات 1366 است؛ اما از نظر تعیین مصادیق آن قانون فهرست نهادها و موسسه‌های عمومی غیردولتی مصوب 1373 است. این موسسه‌ها به غیر از این قوانین، در قوانین ارگانیک مانند قانون مدیریت خدمات کشوری در ماده 3 تعریف شده‌اند. به طوری که شاید بتوان گفت این تعریف مناسبتر از تعاریف قبلی است. طبق ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری موسسه عمومی غیردولتی واحد سازمانی مشخصی با استقلال حقوقی است که با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده است یا می‌شود و بیش از 50 درصد بودجه سالانه آن از منابع غیردولتی تامین می‌شود. در اینجا قانونگذار بر تامین منابع مالی نهادهای عمومی غیردولتی به منابعی به غیر از منابع دولتی تاکید دارد و اضافه می‌کند عهده‌دار خدماتی است که جنبه عمومی دارد.

آیا موسسه‌های وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی نیز نهاد غیر دولتی هستند؟

با توجه به اینکه در قوانین فوق‌الذکر به موسسه‌های وابسته به نهادهای عمومی غیر دولتی نیز اشاره شده است، در صورتی که موسسه‌های وابسته به این نهادها برای اجرای امور غیردولتی و غیرانتفاعی تشکیل شده باشند و بیش از 50 درصد بودجه آنها از محل منابع غیر دولتی تشکیل شده باشد آنها نیز موسسه عمومی غیر دولتی محسوب می‌شوند. بنابراین این موسسه‌ها نیز باید بیش از 50 درصد بودجه سالیانه آنها از منابع غیردولتی تامین بشود و عهده‌دار خدماتی باشند که جنبه عمومی دارد.

مرجع صالح برای رسیدگی به شکایات از موسسه‌های عمومی غیردولتی چیست ؟

تا قبل از تصویب فهرست نهادها، اصولا دیوان خود را صالح برای رسیدگی به دعاوی علیه موسسه‌های عمومی غیر دولتی نمی‌دانست که نمونه آن هلال احمر بود. تا قبل از تصویب قانون 73 اگر شخصی از آن شکایت می‌کرد دیوان به این دلیل که صلاحیتش رسیدگی به دعاوی علیه دولت است و این موسسه‌ها غیردولتی هستند به دلیل منشای غیردولتی بودن، دولت صالح به رسیدگی به آن نبود؛ اما در سال 1374 مجلس تفسیری از این قانون کرد که بعد از آن دعاوی علیه این موسسه‌ها در دیوان رسیدگی شد. البته در مورد بعضی از نهادها مانند شهرداری قبل از این نظریه هم می‌شد ضد آنها در دیوان شکایت کرد برای اینکه در خود قانون دیوان پیش‌بینی شده بود؛ اما به شکل عام از سال 74 دیوان، صلاحیت رسیدگی به آنها را پیدا کرد.

یکی از مواردی که لازم می‌دانم در اینجا ذکر کنم این است که با توجه به تصویب قانون جدید دیوان عدالت اداری و ابلاغ آن باید گفت که برای اولین بار به صراحت در ماده 12 قانون جدید، شکایت ابطال مصوبات عام المشمول موسسه‌های عمومی غیر دولتی قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری است. در این ماده قانونی آمده است: «رسیدگی به شـکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود در صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری است».