ضمانت اجراهای ماده 100 قانون شهرداری

 مالکان اراضی و املاکی که در محدوده شهر واقع شده‌اند باید قبل از هر اقدم عمرانی تفکیک اراضی و شروع ساختمان‌سازی از شهرداری پروانه بگیرند. این تکلیف قانونی که ماده 100 قانون شهرداری‌ها مقرر شده است، مهم‌ترین سازوکار ضابطه‌مند‌ کردن ساخت‌و‌ساز و نظارت بر آن است.

بر این اساس برای برخورد با متخلفان، شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله ماموران خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیرمصور واقع باشد، جلوگیری کند و کمیسیونی که به نام همین ماده شناخته می‌شود به تخلفات و اختلافات مربوط رسیدگی می‌کند.

از لوازم زندگی اجتماعی وجود نظم و انضباط اجتماعی است و از آثار نظم و انضباط اجتماعی، رعایت الزاماتی در حوزه‌های مختلف زندگی است، از جمله رعایت نظم و انضباط در حوزه شهرسازی و ساخت‌و‌ساز.

در قوانین و مقررات کشور ما به این موضوع توجه شده و در طول سال‌های گذشته هم بر لزوم رعایت اصول ایمنی، بهداشتی و شهرسازی در ساخت واحدهای ساختمانی و هم بر لزوم وجود طرح‌های مصوب شهری، که در مقام طراحی ساختار کلان شهر وضع می‌شوند، تأکید شده است. ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های آن نیز در این خصوص از جایگاه و اهمیت خاصی برخوردار است و در حال حاضر مهم‌ترین ابزار قانونی برای کنترل، پیشگیری و برخورد با تخلفات ساختمانی محسوب می‌شوند. با این حال شاهد توسعه و گسترش روز افزون این گونه تخلفات هستیم و این امر بررسی ضمانت‌اجراهای موجود و اصلاح مقررات و رویه‌های اجرایی را ضروری کرده است.

پیشینه قوانین مربوط به تخلفات ساختمانی

نخستین بار در سال 1324 یکی از مباحث مربوط به تخلفات ساختمانی در حوزه شهری در آیین‌نامه امور خلافی مطرح شد. این آیین‌نامه که در اجرای ماده 276 قانون مجازات عمومی به تصویب رسید، در بند 5 ماده 3 مقرر داشت:

«کسانی که بدون پروانه شهرداری و نقشه تصویب شده اقدام به ساختمان کنند که مشرف به معابر عمومی و خیابان باشد به 7 روز تا 10 روز حبس تعزیری و از یکصد تا دویست ریال غرامت محکوم می‌شوند.» همان‌گونه که ملاحظه می‌شود در این مقرره تنها به تخلف «احداث بنای بدون پروانه» توجه شده است در حالی که با توجه به روند رو به رشد شهرنشینی برای نظم بخشیدن به ساخت‌و‌سازها باید ضمانت اجرای کیفری برای آن پیش‌بینی می‌شد.

به موجب بند 24 ماده 55 قانون شهرداری سال 1334، صدور پروانه برای تمامی ساختمان‌هایی که در شهر احداث می‌شود جزو وظایف شهرداری قلمداد شده است.

به موجب ماده 100 اصلاحی سال 1345 مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن مکلف شدند قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان‌سازی از شهرداری پروانه بگیرند و مأموران شهرداری مجاز به جلوگیری از ادامه عملیات ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه شدند.

در سال 1355، ماده واحد قانون الحاق 6 تبصره به ماده 100 قانون شهرداری به تصویب رسید. در تبصره‌های الحاقی برای نخستین بار نحوه انجام وظیفه مهندسان ناظر ساختمانی و نظارت مأموران شهرداری در جریان ساخت ساختمان‌ها، تکلیف دفاتر اسناد رسمی بر ملاحظه گواهی‌های عدم خلاف صادره از شهرداری در مورد ساختمان‌هایی که انتقال یا به رهن داده می‌شوند، کیفیت برخورد با تخلفات ساختمان‌هایی که پروانه احداث آن قبل از تصویب طرح جامع شهر باشد و حکم قانون در مورد تغییر و تبدیل پارکینگ و زیرزمین به مسکونی و تشکیل کمیسیون تجدیدنظر ماده 100 برای رسیدگی به موارد اعتراض به رأی بدون مطرح شد.

ماهیت کیفری تخلفات ساختمانی

آیین‌نامه امور خلافی مصوب 22/5/1324 که بر اساس ماده 276 قانون مجازات عمومی مصوب 1304 به تصویب رسید در بند 5 ماده 3 برای کسانی که بدون پروانه شهرداری و نقشه تصویب شده اقدام به احداث ساختمان مشرف به معابر و خیابان می‌کردند مجازات حبس از 7 تا 10 روز و 100 تا 200 ریال غرامت در نظر گرفته بود. در اصلاحیه 7/3/52 قانون مجازات عمومی، مجازات خلاف مذکور جزای نقدی از 200 تا 5000 ریال اعلام شد.

در قانون مجازات اسلامی مجازات‌ها به پنج گروه تقسیم شده‌اند که از جمله آنها مجازات‌های بازدارنده است. در تعریف مجازات‌های بازدارنده آمده است: «مجازات بازدارنده تادیب یا عقوبتی است که از طرف حکومت به منظور حفظ نظم و مراعات مصلحت اجتماع در قبال تخلف از مقررات و نظامات حکومتی تعیین می‌شود از قبیل حبس، جزای نقدی، تعطیلی محل کسب، لغو پروانه و محرومیت از حقوق اجتماعی و اقامت در نقطه یا نقاط معین و مانند آن.»بر اساس تعریف مذکور، تخلفات ساختمانی یکی از انواع مجازات‌های بازدارنده است. متون قانونی اخیر از جمله مواد 32 و 40 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1374 با جرم شناختن مشروط تخلفات ساختمانی، مؤید ماهیت کیفری این گونه تخلفات است.

علاوه بر نکات مذکور، نوع مجازات این گونه تخلفات نیز دلیل دیگری بر ماهیت کیفری آن است. جریمه جزای نقدی‌ای است که در ماده 16 قانون مجازات اسلامی به عنوان یکی از انواع مجازات‌ها ذکر شده است و به موجب تبصره‌های 2،3 و 4 ماده 100 قانون شهرداری، مجازات تخلفات ساختمانی جریمه است.

ماهیت غیرکیفری

از سوی دیگر دلایل زیر نشان‌دهنده ماهیت غیرکیفری تخلفات ساختمانی است:

1- مطابق اصل 36 قانون اساسی، حکم به مجازات و اجرای آن باید از طریق دادگاه صالح صورت گیرد. مراجع اختصاصی همچون کمیسیون ماده 100، هیئت حل اختلاف کارگر و کارفرما دادگاه محسوب نمی‌شوند.

2- مجازات کیفری از نظر حقوقی دارای آثار خاصی است که در مورد تخلفات ساختمانی، آن آثار و احکام مطرح نیست.

بنابراین اعمال اصول و ضوابط انحصاری مجازات‌ها در مورد جرایم تخلفات ساختمانی جایز نیست مگر در موارد خاص (همچون قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان) که در جرم دانستن تخلف و اعمال مجازات از سوی مراجع کیفری تردیدی وجود ندارد. تنها در این گونه موارد باید تخلفات ساختمانی را دارای ماهیت کیفری دانست.

ضرورت یا عدم ضرورت وضع مقررات کیفری

یکی از علل شیوع تخلفات ساختمانی وجود قوانین منعطف است؛ از جمله قوانینی که برای تخلفات ساختمانی تنها جریمه تعیین می‌کند و متخلف با آگاهی از آن به این امر مبادرت می‌کند. این امر ضرورت دخالت قوانین کیفری و جرم شناختن این تخلفات را توجیه می‌کند. در قانون ایتالیا برای خلاف‌های شدید نسبت به مقررات شهرسازی حتی 2 سال حبس در نظر گرفته شده است.

جرم شناختن تخلفات ساختمانی آثار زیادی به دنبال دارد از جمله اینکه صرف اعلام جرم بودن تخلفات ساختمانی، موجب ناپسندی بیشتر این گونه اعمال نزد مردم می‌شود و با توجه به مجازات پیش رو، از انجام آن احتراز می‌ورزند. همچنین مجرم انسانی محاسبه‌گر است و در صورتی که ملاحظه کند سود حاصله از ارتکاب تخلف کمتر از مجازات آن است، از انجام آن خودداری می‌ورزد. در مقابل این نظر، عده‌ای معتقدند به اینکه قوانین کیفری را نباید توسعه داد و باید از حقوق کیفری به عنوان آخرین راه‌حل کنترل اجتماعی و در حد ضرورت استفاده کرد که احترام به آزادی افراد جامعه نیز همین امر را اقتضا دارد. از سوی دیگر هزینه‌ها و مشکلات دادرسی در صورت جرم شناخته شدن این گونه تخلفات، آثار مثبت آن را کاهش خواهد داد. بر این اساس به نظر می‌رسد که می‌توان با استفاده صحیح و دقیق از ضمانت اجراهای موجود و انجام اقدامات ارشادی و تبلیغی در این خصوص، حذف تشریفات زائد صدور پروانه ساختمانی، خودداری از اخذ مبالغ زائد بر جرایم مقرر قانونی، اعطای تسهیلات تنها به افراد دارای پروانه ساختمان و به‌کارگیری مأموران متعهد و آشنا به قوانین و مقررات موجب کاهش این گونه تخلفات شد.