بررسی شرایط اعتراض از آرای مراجع اختصاصی شبه‌قضایی؛ صلاحیت دیوان عدالت اداری به لحاظ خواهان دعوا

گروه حقوقی - دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر شخص می‌تواند به منظور دادخواهی به دادگاه‌های صالح رجوع کند. هیچ‌کس را نمی‌توان از دادگاهی که به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع کرد.

قانون اساسی در کنار دادگاه‌های دادگستری، مرجع دیگری را برای رسیدگی به شکایات تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به ماموران یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی پیش‌بینی کرده است. دیوان عدالت اداری به موجب اصل 173 قانون اساسی مرحع صالح برای رسیدگی به چنین شکایات و تظلمات و اعتراضاتی است که از طرف مردم نسبت به ماموران واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی مطرح می‌شود.

مرز صلاحیت دادگاه‌های دادگستری و دیوان عدالت اداری از قوانین قابل فهم است؛ اما رویه قضایی نگرش دقیق‌تری به آن داشته و مرزها را به گونه‌ای فنی تبیین کرده است به این معنا که قاعده‌ای وضع کرده که به موجب آن به تبع خواهان صلاحیت مرجع قضایی تعیین می‌شود.

آرای اختلافی در زمینه صلاحیت که از سوی دادگاه عمومی دیوان عدالت اداری و نهایتا دیوان عالی کشور صادر شده است زمینه مناسبی به وجود آورده تا با نگاهی تطبیقی موضوع تعدد مراجع قضایی عادی و اداری را در نظام حقوقی مورد توجه قرار دهیم. در ادامه به بررسی یکی از این آرا می‌پردازیم.

جریان پرونده

سازمان تامین اجتماعی در اواخر دهه هفتاد شمسی به طرفیت حسن... به خواسته توقیف و ابطال اجراییه صادر شده در پرونده‌ای که قبلا رسیدگی شده است دادخواستی به دادگاه عمومی تهران تقدیم کرده و توضیح داده که خوانده کارمند رسمی سپاه پاسداران انقلاب اسلامی تهران است که در غیر ساعات اداری به صورت اضافه‌کاری با بیمارستانی همکاری کرده است.

با رفع نیاز از وجود ایشان، تسویه حساب شده ولی نامبرده با طرح دعوی در هیات تشخیص و حل اختلاف اداره کار موفق به دریافت حکمی مبنی بر پرداخت مبلغ 5 میلیون ریال به عنوان سنوات خدمت کارگری شده است. اخیرا وی مجددا موفق به اخذ رای از 1 میلیون و پانصد هزار ریال هزینه اجرایی شده است. از سوی سازمان تامین اجتماعی از دادگاه عمومی تقاضا شده است که اجراییه مورد نظر ابطال شود. شعبه 608 دادگاه عمومی تهران طی دادنامه خود قرار عدم صلاحیت را به اعتبار صلاحیت دیوان عدالت اداری صادر و اعلام می‌کند.

شعبه سوم دیوان عدالت اداری به موجب رای تاریخ 19/11/76 به شرح موجود در پرونده و با توجه به اینکه موضوع شکایت به لحاظ اینکه طرف شخص حقیقی بوده و از شمول ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری خارج است و همچنین خواسته وفق ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون دیوان عدالت اداری باید ضمن دعوی اصلی مطرح شود در غیر این صورت قابلیت استماع را نداشته و با توجه به اینکه حسب قانون محاسبات عمومی مورد فقط از لحاظ وضعیت مالی سازمان است.

دیوان تاکید کرده است که طبق مواد 13 و 110 قانون کلیات تامین اجتماعی و سایر مواد مطرح در قانون سازمان یادشده از جمله سازمان‌های وابسته به دولت تلقی شده و همین مطلب در رای مورخ 10/7/68 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصریح شده و بر این اساس رای ابرازی در شعبه 15 دیوان عدالت اداری ماهیتا مورد رسیدگی قرار نگرفته است؛ بنابرابن با حدوث اختلاف در باب صلاحیت به شایستگی رسیدگی در محاکم عمومی تهران اظهارنظر می‌شود و در اجرای ماد 22 قانون دیوان عدالت اداری برای تعیین صلاحیت رسیدگی به دیوان عالی کشور ارسال می‌شود.

دیوان عدالت اداری

به صراحت اصل 173 قانون اساسی چون دیوان عدالت اداری زیر نظر رییس قوه قضاییه تاسیس می‌شود؛ بنابراین از حریم قوه مجریه خارج است و شأن آن را اداری نمی‌توان دانست. دیوان عدالت اداری مرجعی است قضایی که می‌توان آن را به موجب قانون عادی در رأس مراجع یا دادگاه‌های شبه قضایی اداری قرار داد. البته دیوان عدالت اداری تنها مرجع صالح برای رسیدگی به شکایت‌ها و تظلمات از آرای دادگاه‌های شبه قضایی اداری نیست و در مواردی نیز دادگاه‌های دادگستری صلاحیت تجدیدنظرخواهی از آرای مراجع مزبور را دارند.

خواهان در دیوان عدالت اداری

با ایجاد قاعده توسط دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری «خواهان دولتی» از شمول عبارت «مردم در اصل 173 قانون اساسی» خارج است بنابراین تنها اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی می‌توانند شکایت‌های و اعتراض‌های خود را از آرای مراجع اداری شبه قضایی یا واحدهای دولتی در دیوان عدالت اداری طرح و تقاضای رسیدگی کنند. بنابراین به تبع خواهان، صلاحیت‌ها متغیر می‌شوند.

مسایل بسیاری مرتبط با مراجع شبه قضایی اداری در نظام فعلی قضایی کشور قابل تامل و نیازمند بازنگری مجدد است و چون تبعات جدایی یا وحدت نظام قضایی و اداری از بعد تشکیلات و صلاحیت قابل پیش‌بینی است، شایسته است که قانونگذار تکلیف را در حق واحدهای دولتی روشن کند.

اگر رسیدگی در دیوان عدالت اداری را امتیازی از حیث تمرکز تشکیلاتی و آشنایی آن با مسایل اداری کشور تلقی کنیم. در این صورت مهم است که دولت را قانونا منتفع از آن کنیم یا همان‌گونه که اکنون بر اساس رویه قضایی جریان دارد از دادخواهی نزد دیوان عدالت اداری به عنوان خواهان و معترض به آرای مراجع شبه‌قضایی محروم و آن را به دادگاه‌های عمومی که گاه فاقد اطلاعات کافی در مسایل اداری و تخصصی هستند محول کنیم.

بررسی محتوای پرونده

در پرونده‌ای که به بررسی آن پرداختیم،کارگر (کارمند رسمی سپاه پاسداران انقلاب اسلامی که در غیر ساعات اداری به صورت اضافه‌کاری در بیمارستان خدمت می‌کرد) و کارفرما (بیمارستان) در ابتدا به هیات تشخیص به عنوان مرجع بدوی و سپس هیات حل اختلاف به عنوان مرجع تجدیدنظر مراجعه کرده‌اند و با صدور حکم قطعی از مراجع فوق محکوم‌له با استفاده از ماده 166 قانون کار مصوب سال 1369 که می‌گوید: آرای قطعی صادر شده از طرف مراجع حل اختلاف کار لازام‌الاجرا بوده و به وسیله اجرای احکام دادگستری به مورد اجرا گذارده خواهد شد تقاضای اجرای حکم را از اجرای احکام دادگستری می‌کند.

قطعیت حکم مراجع شبه قضایی اداری و گاه تکلیف اجرای احکام دادگستری در اجرای آرا مثلا آرای هیات حل اختلاف مذکور در قانون کار به معنای پایان دادرسی نیست و ذی‌نفع در خاتمه این مراحل می‌تواند با مراجعه به مراجع قضایی برای تجدیدنظر و ابطال آن اقدام کند. به عبارت دیگر دو مرحله برای رسیدگی تا رسیدن به قطعیت نهایی در نظام حقوقی کشور ما مفروض است؛ یک مرحله در سطح مراجع شبه‌قضایی اداری که رای قطعی نهایی نیست و مرحله دیگر راجع به اعتراض در مرجع عالی قضایی است.

در پرونده‌ای که به بررسی آن پرداختیم سازمان تامین اجتماعی چون خود را محکوم‌علیه قضیه می‌بینید از دادگاه عمومی تهران شعبه 608 درخواست توقف و ابطال اجراییه صادره را که مبنی بر الزام به پرداخت 5 میلیون ریال به عنوان سنوات خدمت و بن کارگری و عیدی سال‌های 76 و 77 و مضافا مبلغ 1 میلیون و پانصد هزار ریال هزینه اجرایی است، مطرح می‌کند.

ابطال آرای مراجع شبه‌قضایی

باید دقت کرد که برای ابطال آرای مراجع شبه‌قضایی رویه دوگانه‌ای وجود دارد به این معنا که برای برخی از دادگاه‌های عمومی دادگستری و برای برخی دیگر دیوان عدالت اداری را باید مراجع صالح دانست. به عنوان مثال اشخاص برای اعتراض به رای هیات حل اختلاف موضوع ماده 5 قانون نحوه صدور اسناد مالکیت املاکی که سند ثبتی آنها در اثر جنگ یا حوادث غیرمترقبه مانند زلزله سیل و آتش‌سوزی از بین‌رفته‌اند باید به دادگاه صالح مراجعه کنند در حالی که برای اعتراض به رای هیات حل اختلاف کارگر و کارفرما بر مبنای ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری باید به دیوان عدالت اداری مراجعه کنند.

اما با وجود چنین تعددی باید اصل را بر صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار داد مگر اینکه قانونگذار برخلاف آن مقرر کرده باشد.

این نکته را نیز در رسیدگی به اعتراض و شکایت از آرای تصمیمات قطعی دادگاه‌های اداری از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها باید توجه کرد که ممکن است و به حکم کلی دیوان عدالت اداری مرجع صالح نقض و ابرام باشد اما به تبع خواهان صلاحیت رسیدگی از آن سلب شود. به عبارت دیگر در موضوعات مشابه و خواسته و خوانده یکسان صلاحیتی متغیر برای دیوان عدالت اداری به تبع خواهان باید فرض کرد. یعنی فقط اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی می‌توانند در دیوان عدالت اداری اقامه دعوا کنند. بنابراین سازمان‌های دولتی نمی‌توانند در نقش خواهان در دیوان عدالت اداری ظاهر شوند.

بنابراین توجه به چند نکته در خصوص صلاحیت دیوان عدالت اداری ضروری است. اولا دیوان عدالت اداری اصولا مرجع اعتراض نسبت به آرای صادر شده از محاکم شبه‌قضایی و اداری است و ثانیا تنها اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی می‌توانند در دیوان عدالت اداری دعوا را شروع کنند و دولت نمی‌تواند شروع‌کننده دعوا باشد.