رای شماره های 1024-1023 هیات عمومی دیوان عدالت اداری شورای اسلامی شهر مشهد

رأی شماره های 1024ـ 1023 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند3 مصوبه 1393/09/17 و بند3 صورتجلسه مورخ 1394/10/29 و بندهای 3و4 جدول ذیل ماده4 مصوبه شماره 6232/92/4/ش ـ 1392/11/03 شورای اسلامی شهر مشهد

شماره هـ/488/95 ـ 1365 1396/11/4

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1024ـ1023 مورخ 1396/10/12 با موضوع:

«ابطال بند3 مصوبه 1393/9/17 و بند3 صورتجلسه مورخ 1394/10/29 و بندهای 3و4 جدول ذیل ماده4 مصوبه شماره 4/92/6232/ش ـ 1392/11/3 شورای اسلامی شهر مشهد. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/10/12 شماره دادنامه: 1024 ـ 1023 کلاسه پرونده: 1365/95، 488/95
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: 1ـ آقای سید حسن اسلامی 2ـ آقای حمزه شکریان زینی و آقای جواد طیارتبادکان به وکالت از آقای محمد باقرپور و آقای محمد خورشیدی سلطانی و کانون آموزشگاههای رانندگی نمایندگی استان خراسان رضوی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1ـ مصوبه مورخ 1393/9/17 شورای اسلامی شهر مشهد 2ـ بندهای 3 و 4 جدول ذیل ماده 4 مصوبه شماره 4/92/6232/ش ـ 1392/11/3 شورای اسلامی شهر مشهد 3ـ بند 3 صورتجلسه مورخ 1394/10/29 شورای اسلامی شهر مشهد

گردش کار: الف: آقای سیدحسن اسلامی به موجب دادخواستی در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراماً به استحضار می رسانم که آموزشگاههای راهنمایی و رانندگی که از طریق اداره راهنمای و رانندگی اقدام به کسب مجوز می نماید مشغول فعالیت در جهت برگزاری دوره های آموزش رانندگی بوده و حسب بند 95 و 5 مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد آموزشگاههای رانندگی از پرداخت بهای خدمات معاف گردیده اند و اکنون پس از چند سال اکنون کمیسیون تبصره ماده 4 مصوبه بهره برداری موقت به شماره 14/92/6232ش ـ 1392/11/30 حسب جلسه مـورخ 1393/9/17 اقدام به تعیین بهای خدمات برای آموزشگاههای رانندگی براساس بند 3 مصوب نموده اند در حالی که با بررسی تبصره ماده4 مصوب 14/92/6232ش ملاحظه می گردد که کمیسیون فوق برای رفع مغایرتهای احتمالی تشکیل گردیده است و این کمیسیون صلاحیت تعیین مشاغلی را که باید مشمول مصوبه بشوند یا نشوند را ندارد بلکه تعیین نوع مشاغل مشمول پرداخت بهای خدمات و میزان آن به عهده شورای اسلامی شهر می باشد و چنانچه گفته شد طبق آخرین مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مقدس آموزشگاههای راهنمایی و رانندگی از پرداخت بهای خدمات معاف هستند لذا کمیسیون مذکور برخلاف مصوبه شورای شهر و خارج از اختیارات خود حق افزودن مشاغل جدید جهت دریافت بهای خدمات و نیز تعیین میزان بهای خدمات نمی باشد بلکه صرفاً مشمول رفع مغایرتهایی که در مرحله اجرا حاصل می گردد می باشند و لازم به ذکر است در هیچ شهر دیگری از آموزشگاههای راهنمایی و رانندگی عوارض اخذ نمی شود و لذا از آنجا که مصوبه فوق مبنای محاسبه بهای خدمات برای آموزشگاهها گردیده و شهرداری نیز بر اساس آن قبض پرداخت عوارض صادر و اقدام به اخطار به پلمپ آموزشگاه نموده است. تقاضای رسیدگی و نقض و ابطال مصوبه مذکور مورد استدعا می باشد. از آنجا که شهرداری در صدد پلمپ آموزشگاه به علت عدم پرداخت عوارض بوده و پلمپ آموزشگاه باعث بیکاری تعداد زیادی پرسنل و مربی آموزشی و سردرگمی متقاضیان آموزش رانندگی می گردد. با استناد به ماده 34 به بعد قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای مصوبه پلمپ آموزشگاه مورد استدعا می باشد.

متن مصوبه مورخ 1393/9/17 شورای اسلامی شهر مشهد که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:

«1ـ ....

2ـ ...

3ـ محاسبه بهای خدمات بهره برداری موقت برای آموزشگاههای راهنمایی و رانندگی اعم از خودرو و یا موتورسیکلت بررسی کردند با توجه به چگونگی فعالیت آنها مشمول پرداخت بهای خدمات براساس ردیف سه مصوبه شدند.

در پاسخ به شکایت مذکور، نائب رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 4/96/8278/ش ـ 1396/5/22 توضیح داده است که:

«مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست آقای سیدحسن اسلامی به کلاسه 488/95

سلام علیکم

احتراماً بازگشت به دادخواست آقای سیدحسن اسلامی به استحضار می رساند:

الف ـ در پاسخ به ادعای شاکی در خصوص معافیت آموزشگاهها از پرداخت بهای خدمات و برقراری آن با تصمیم جلسه مورخ 1393/9/17 کارگروه ویژه بهای خدمات بهره برداری موقت:

1ـ مستند ارائه شده تصویری از مصوبه شماره 3/1861/ش ـ 1386/5/23 است، همان گونه که استحضار دارید: اولاً: با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده (به موجب تبصره 3 ماده 50)، هرگونه بخشودگی و معافیت از پرداخت عوارض و وجوه به شهرداریها ملغی گردیده است.

ثانیاً: تبصره ذیل ماده 181 قانون برنامه پنجم توسعه علاوه بر لغو معافیتهای قبلی به موجب هر قانونی که باشد، اختیارات تمامی مراجع ذیصلاح در این خصوص را منتفی و منوط به تأمین بودجه آن در قانون بودجه سالیانه کل کشور نموده است.

ثالثاً: در ماده 1 مصوبه به صراحت مصوبات شماره 3/1861/ش ـ 1386/5/23 و 3/1667/ش ـ 1390/4/20 را اصلاح و این مصوبه جایگزین شده است. بنابراین با عنایت به قوانین فوق و موخر بودن تمامی آنها، هرگونه معافیت یا ادعایی در این خصوص موضوعیت ندارد.

ب ـ در پاسخ به ادعای شاکی در خصوص عدم صلاحیت کارگروه برای برقراری بهای خدمات:

1ـ بر خلاف ادعای مطرح شده مبنی بر عدم صلاحیت برقراری بهای خدمات توسط کارگروه به استحضار می رساند: به موجب تبصره ذیل ماده 4 مصوبه، کارگروه ویژه در صورت مشاهده ابهام یا مغایرت در هنگام اجرا با توجه به موضوع، ماهیت، موقعیت مکانی و ... (شاخص ها) جایگاه مشمولان را در ردیفهای جدول تعیین و تبیین می نماید. که این به منزله گسترش حوزه شمول مصوبه و برقراری بهای خدمات توسط کارگروه نبوده و نیست. به موجب تصمیم کارگروه فعالیت آموزشگاهها ـ به درستی ـ در ردیف 3 جدول که سایر آموزشگاهها نیز قرار دارند اعلام می شود، که تعرفه تعیین شده برای آنها نصف تعرفه تجاری است. بنابراین اصل شکایت که درخواست ابطال صورتجلسه مورد اعتراض با فرض برقرار کننده بهای خدمات برای آموزشگاههای رانندگی است مردود و دلیلی برای رسیدگی به ادامه ادعاها دیده نمی شود.

2ـ کارگروه مورد حسب وظیفه و با توجه به مراجعات شهروندان و استعلام تعدادی از اعضای شورای اسلامی ابتدا در بند 3 پنجمین جلسه جایگاه فعالیت این آموزشگاهها را ردیف3 جدول تشخیص می دهد و دو سال بعد با استناد به ماده 1 مصوبه (و تغییر شاخصهای موثر اقتصادی، اجتماعی و طرحهای شهری بر ضوابط و مقررات صدور مجوز تأسیس و فعالیت آموزشگاههای تعلیم رانندگی) در بند 2 نوزدهمین صورتجلسه مورخ 1395/12/24 نسبت به بازنگری و انطباق با شرایط روز، بر اساس معیارهای مصوبه اقدام و فعالیت (تمامی) آموزشگاهها را در واحدهای تا یکصد مترمربع هم ردیف با فعالیتهای آموزشی و در ردیف چهارم جدول اداری تشخیص می دهد، که تعرفه آن حدود یک چهارم تعرفه تجاری است و با هدف مساعدت بیشتر تعرفه آموزشگاههای با مساحت بیش از یکصد مترمربع را بسیار کمتر از فعالیتهای آموزشی مشمول 50% کاهش (یعنی کمتر از 15% تجاری) تعیین نموده است. مضافاً اینکه کمیسیون مذکور در شانزدهمین جلسه مورخ 1395/7/19 (قبل از هر دو دادخواست حاضر) فضای باز آموزشگاههای رانندگی را از شمول بهای خدمات معاف نموده است. تصمیمات فوق مبین تعهد نمایندگان مردم به شرایط اقتصادی، اجتماعی، ضوابط و مقررات و غیره و متعاقب آن اتخاذ تدابیر لازم به عنوان مجالس قانونگداری محلی است و در صورت لزوم شرایط را برای کاهش هزینه های شهروندان فراهم می کند.

ج ـ در پاسخ به ادعای شاکی در خصوص پلمپ آموزشگاهها در صورت عدم پرداخت بهای خدمات:

ادعای شاکی در خصوص پلمپ آموزشگاهها در صورت عدم پرداخت بهای خدمات خلاف واقع است، زیرا گردش کار قانونی برای این موضوع ارجاع پرونده به کمیسیون ماده77 قانون شهرداری به عنوان تنها مرجع ذیصلاح برای حل اختلاف بین مؤدیان و شهرداریها است کما اینکه هیچ گونه مستندی در این خصوص ارائه نشده است.

مشکل شهرداریها ناشی از فعالیت برخی اشخاص در فضاهای مسکونی است، که معضلات خاص خود را برای ساکنان شهرها به همراه دارد و متأسفانه به دلایل متعدد همت بر ادامه تخلف دارند و به بهانه های مختلف سعی در ابطال این گونه مصوبات که هدف اصلی آنها ساماندهی فعالیتها در کاربریهای مجاز طرح جامع است، بی آن که خدشه ای به اشتغال و تعاملات اجتماعی شهروندان وارد شود، بنابراین در صورت نتیجه گرفتن از این دادخواست و موارد مشابه موجب تجری آنها برای تخلفات بیشتر خواهدبود.

ب: آقایان حمزه شکریان زینی و جواد طیارتبادکان به وکالت از آقایان محمد باقرپور و محمد خورشیدی سلطانی و کانون آموزشگاههای رانندگی نمایندگی استان خراسان رضوی در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً به استحضار می رساند: شورای شهر مشـهد در تاریخ 1392/11/3 اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره 4/92/6232/ش در خصوص بهای خدمات بهره برداری موقت (تجاری موقت) می نماید. در ذیل ماده 4 این مصوبه، جدولی مشتمل بر لیست اصناف و حِرَفی که فعالیت آنها تجاری شناخته شده و می باید بر اساس این مصوبه، نسبت به پرداخت بهای خدمات تجاری موقت اقدام نمایند، قید گردیده است. مطابق تبصره ذیل این ماده نیز کمیته ای جهت اصلاحات جدول فوق تعیین گردیده که تصمیم این کمیته قطعی و لازم الاجراست. به عبارتی دیگر تصمیمات این کمیته جزء لاینفک و از اسناد ضمیمه این مصوبه تلقی می گردد. در مورخ 1394/10/29 کمیته تبصره 4 مصوبه فوق، تشکیل جلسه داده و «برای اولین بار در سطح کشور! با تجاری قلمداد نمودن «آموزشگاه تعلیم رانندگی مستقر در مشهد، این آموزشگاهها را نیز مشمول بند 3 و 4 جدول ذیل ماده 4 دانسته اند! و جالب تر اینکه شهرداری مشهد نیز به استناد این مصوبه و بر اساس نظر کمیته مذکور، در مکاتبات خود با آموزشگاههای رانندگی، این اماکن را تجاری معرفی نموده و از آنان مطالبه بهای خدمات بهره برداری تجاری نموده است. عجیبتر اینکه در برخی از موارد نیز نسبت به پلمپ و ارسال پرونده این آموزشگاهها به کمیسیون ماده 100 اقدام نموده و کمیسیون ماده 100 نیز بر اساس تبصره ذیل بند 24 ماده 55 قانون شهرداریها، حکم به تعطیل محل صادر نموده است! از آنجایی که تصمیم کمیته مذکور جزء لاینفک مصوبه معترض عنه بوده و به عبارتی صحیح تر، بخشی از این مصوبه است که بر اساس آن شهرداری از موکلین مطالبه وجوه غیرقانونی را نموده است، لذا به شرح ذیل دلایل مغایرت آن با قوانین و مقررات موضوعه ذکر گردیده که تقاضای ابطال آن از تاریخ تصویب را دارم. اولاً: بر اساس بند الف ماده 1 آیین نامه اجرایی آموزشگاههای رانندگی مصوب هیأت وزیران (منتشر شده در روزنامه رسمی مورخ 1383/12/17)، آموزشگاههای رانندگی، مؤسساتی هستند که از متقاضیان ثبت نام نموده و منحصراً دانش و مهارت رانندگی را وفق برنامه آموزشی در محلهای تعیین شده مجاز تعلیم می نمایند. در سراسر این آیین نامه، موضوع فعالیت آموزشگاههای تعلیم رانندگی (همان طور که از نام آنها بر می آید)، «آموزش و تعلیم بیان شده و مصوبین این آیین نامه، با وضع مفاهیمی نظیر «آموزش عملی و نظری و یا «برگزاری کلاس های آموزشی بارها مقصود خود را بـه مخاطب رسانده اند. لیکن شورای شهر مشهد و به تبع آن شهرداری، با برابر قرار دادن آموزشگاههای رانندگی با باشگاههای بولینگ! و بیلیارد! و تجاری فرض نمودن این اماکن، موضوع را به کمیسیون ماده 100 ارجاع داده و تحت بند 24 ماده 55 قانون شهرداریها حکم به تعطیل محل داده اند و جالب تر اینکه شهرداری نیز نسبت به پلمپ برخی از این آموزشگاهها اقدام نموده و در اخطاریه های خود نیز علت پلمپ را نداشتن مجوز تجاری عنوان نموده اند. متذکر می گردد که مفاد بند 24 ماده 55 قانون شهرداریها، صرفاً در مورد اماکن تجاری وضع قاعده نموده و اساساً ارجاع پرونده های مربوط به آموزشگاههای رانندگی که به هیچ عنوان اماکن تجاری محسوب نمی شوند، به کمیسیون ماده 100 و تصمیم گیری بر اساس بند فوق، خلاف قانون بوده و نشان دهنده عدم تسلط مسئولین ذیربط بر قوانین مربوط به شهرداریهاست. ثانیاً؛ شهرداری این مبالغ غیرقانونی را تحت عنوان «بهای خدمات دریافت می دارد. قضات مستحضرند که براساس بند 3 ماده 29 آیین نامه مالی شهرداریها، دریافت بهای خدمات از سوی شهرداری می بایست در ازای ارائه خدمت به شهروندان صورت پذیرد. مصوبین این مصوبه غیرقانونی دقیقا بیان نداشته اند که شهرداری بابت چه خدمتی از آموزشگاههای تعلیم رانندگی که مؤسسات غیرتجاری هستند، قصد دریافت بهای خدمات بهره برداری تجاری را نموده است؟! به فرض وجود خدمت، نحوه فعالیت این آموزشگاهها تجاری نیست که خدمات تجاری را پذیرا بوده و متعاقباً بهای آن را بپردازند! و عجیب تر آنکه شهرداری بابت هر خدمت جزئی انجام شده مانند دفع و جمع آوری زباله، آتش نشانی و ... بهای آن را به صورت جداگانه و مبسوط دریافت می دارد و هیچ خدمتی بدون دریافت بهای آن باقی نمی ماند. لیکن شهرداری قصد دارد به صورت کلی نیز بابت مجموع همان خدمتها بهای خدماتی جداگانه (آن هم تجاری!) دریافت دارد.! از طرف دیگر، مستفاد از بند ش ماده 14 و تبصره ذیل ماده 15 آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای شهر و روستا و همچنین بند 3 ماده 29 آیین نامه مالی شهرداریها، مبنای تعیین بهای خـدمات، ارزش واقعی خدمتی است که شهرداری به شهروندان ارائه می دهد و وصول مبلغ مازاد بر خدمت ارائه شده، بر خلاف مواد فوق الذکر است. حال آن که در مصوبه معترض عنه و بدون در نظر گرفتن اینکه خدمتی از بابت فعالیت آموزشگاههای رانندگی ارائه نمی شود، فرمولی برای اخذ این بهای خدمات تعیین شده که منشاء محاسبه آن نیز مجهول است. لذا از این منظر نیز این مصوبه مخدوش می باشد. ثالثاً: مطابق بند ث آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک، اعضای شورای شهر در وضع عوارض جدید، می بایست از وضع عوارض مضاعف خودداری نمایند. تمامی آموزشگاههای سطح شهر مشهد بر اساس مصوبات شورای شهر و ردیف 35 جدول شماره 16 قانون بودجه سال 1393 کل کشور، موظفند 5% از درآمد خود را تحت عنوان عوارض به حساب شهرداریها واریز نمایند. این وظیفه قانونی توسط آموزشگاههای رانندگی انجام شده و 5% درآمد تعیینی به حساب مشخص شده شهرداری واریز می گردد. حالیه شورای شهر مشهد، علاوه بر عوارض فوق، عوارض بهره برداری تجاری را مطالبه نموده که علاوه بر ایرادات فوق، این عوارض، نوعی عوارض مضاعف محسوب می گردد. از این منظر نیز شهرداری حقی در دریافت عوارض تجاری ندارد. رابعاً: مطابق بند ث ماده 14 آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک، اعضای شورای شهر در وضع عوارض جدید، می بایست توجه به اثرات تبعی وضع عوارض بر اقتصاد جامعه مورد هدف داشته باشد. لیکن آنچه که مشخص است، هدف از وضع چنین عوارضی صرفاً درآمدزایی برای شهرداری بوده و آنچه که مد نظر نبوده است، تاثیرات منفی این اقدام بر آموزشگاههای رانندگی است. در حالی که دارندگان مجوز چنین مؤسساتی، اغلب افراد بازنشسته و زحمت کش بوده که با تأسیس آموزشگاههای تعلیم رانندگی، حداقل 5000 شغل مستقیم در شهر مشهد ایجاد نموده اند. تأمین درآمد در این آموزشگاهها با توجه به کاهش جمعیت و کاهش متقاضیان دریافت گواهینامه به سختی انجام شده که اغلب این درآمد اندک نیز عاید دولت می گردد. آنچه که غیرقابل انکار است، تاثیر گذاری این آموزشگاهها بر کاهش جرایم و انواع بزه های اجتماعی است. لیکن علیرغم آن که بسیاری از این آموزشگاهها به علت تنگناهای اقتصادی، در شرف تعطیلی هستند، اعمال فشاری مضاعف بر آنها از سوی شهرداری و بعضاً پلمپ آنها، نتیجه ای جزء تعطیلی کلیه آموزشگاهها در سطح شهر مشهد و آشفتگی در این بازار را به همراه نخواهد داشت. توجه به این موضوعات و مد نظر قرار دادن آنها، می توانست در وضع مصوبه معترض عنه تاثیر بسزایی داشته باشد که متأسفانه مصوبین این مصوبه دقت لازم را تاثیرات تبعی منفی آن نداشته اند. نظر به مراتب یاد شده، با توجه به منویات مقام معظم رهبری مبنی بر لزوم توجه به اقتصاد مقاومتی و جلوگیری از حذف کارگاههای خرد و مؤسسات خدماتی، از آنجایی که همان طور که گفته شد، صورتجلسه مورخ 1394/10/29 بر اساس تبصره ماده 4 مصوبه مورد اعتراض، بخشی از آن محسوب می گردد و مجموعاً بر اساس این اسناد، آموزشگاههای رانندگی مؤسسات تجاری قلمداد شده و موظف به پرداخت بهای خدمات بهره برداری تجاری گردیده اند و این تصمیم مغایرت آشکار با بند الف ماده 1 آیین نامه اجرایی آموزشگاههای رانندگی، بندهای (ش)، (ث) و (خ) ماده 14 و تبصره ذیل ماده 15 آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک و بند 3 ماده 29 آیین نامه مالی شهرداریها دارد، لذا بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را دارم. ضمناً با توجه به اینکه هم اکنون شهرداری با اجرای این مصوبه غیرقانونی، پرونده های آموزشگاهها را به کمیسیون ماده 100 ارجاع داده و نسبت به پلمپ محل اقدام می نماید و اجرای این مصوبه غیرقانونی و تعطیلی آموزشگاهها که خود وابسته به اداره راهنمایی و رانندگی هستند، قطعاً سبب از بین بردن اعتبار این مؤسسات و ورود خسارت مالی هنگفت به آنها گردیده که جبران آن متعسر است، لذا بر مبنای ماده 34 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، تقاضای صـدور دستـور موقـت جهت عدم اجرای مصوبه معترض عنه تا زمان تعیین تکلیف این شکایت را دارم.

همچنین آقای حمزه شکریان به موجب لایحه شماره 687ـ 1396/4/10 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده، اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً در خصوص پرونده شکایت موکلین اینجانب، کانون آموزشگاههای رانندگی نمایندگی استان خراسان رضوی و آقایان محمد باقرپور و محمد خورشیدی به طرفیت شورای شهر مشهد در خصوص ابطال بندهای 3 و 4 جدول ذیل ماده 4 مصوبه شماره 4/92/6232/ش ـ 1392/11/3 به شماره پرونده 1365/95 به استحضار می رساند: اخیراً از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، رأیی به شماره 85 ـ 1396/2/12 در خصوص ابطال بند 5 مصوبه فوق الذکر صادر گردیده که مطابق مفاد این رأی، با توجه به ماهیت آموزشی آموزشگاههای فنی و حرفه ای، این مراکز از پرداخت عوارض تجاری موقت معاف گردیده اند. نظر به اینکه مطابق استدلال مندرج در دادخواست تقدیمی، آموزشگاههای رانندگی نیز ماهیت آموزشی داشته و فعالیت آنها، تجاری محسوب نمی گردد و به جهت مشابهت منطوق و مفهوم رأی صادره با خواسته موکلین، رأی مذکور به پیوست تقدیم گردیده، امیدوارم در رسیدگی به پرونده این موضوع مد نظر قرار گیرد.

در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، به موجب لایحه شماره 2094 ـ 1394/2/10 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده پاسخ داده است که:

«احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه 1365/95 موضوع شکایت آقای محمد باقرپور و غیره علیه شورای شهر مشهد عطف به اخطاریه رفع نقص صادره به استحضار می رساند: 1ـ همان طور که در دادخواست تقدیمی ذکر شد، مطابق ماده 29 آیین نامه مالی شهرداریها (که علیرغم نامه مصوب مجلسین است و قانون است و بارها توسط مجلس شورای اسلامی اصلاح گردیده است) شهرداری می بایست در ازای دریافت بهای خدمات، خدماتی را به شهروندان ارائه دهد.

شورای شهر مقرر داشته است که از آموزشگاههای رانندگی، بهای خدمات تجاری موقت اخذ شود. حال چه خدمتی به آموزشگاهها از بابت تجاری بودن آن ارائه می دهد و ضابطه تعیین آن چیست؟ علاوه بر اینکه شهرداری بابت تمام خدمات حاشیه ای که به آموزشگاهها ارائه می دهد (از قبیل جمع آوری زباله ها و ...) بهای خدمات جداگانه ای اخذ نموده و حتی اجازه پارک خودروهای متعلق به آموزشگاه را در کنار خیابان نمی دهد. بنابراین هنگامی که شهرداری بابت تمامی خدمات خود، بهای خدمات اخذ می نماید و 5% کلیه حق الزحمه دریافتی در این آموزشگاهها را تحت عنوان عوارض، اخذ می نماید، خدمت دیگری به این آموزشگاه ارائه نمی دهد که بتواند «بهای خدمات آن را دریافت دارد.

2ـ اساساً این آموزشگاهها، جنبه تجاری نداشته و اخذ بهای خدمات تجاری موقت، از آنها امری عجیب است. شاهد این ادعا که آموزشگاههای رانندگی، جنبه تجاری نداشته و جنبه آموزشی دارند، بند الف ماده آین نامه اجرایی آموزشگاههای رانندگی است که توضیح آن دردادخواست به صورت مبسوط آمده است. استدلالات به شرح دادخواست تقدیمی است، لذا تقاضای رسیدگی و ابطال مصوبه معترضٌ عنه را دارم.

متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف: بندهای 3 و 4 جدول ذیل ماده 4 از مصوبه شماره 4/92/6232/ش ـ 1392/11/3 شورای شهر مشهد:

ب: بند 3 صورتجلسه مورخ 1394/10/29 شورای اسلامی شهر مشهد:

«3ـ از تاریخ این مصوبه (1394/10/29) بهای خدمات بهره برداری موقت آموزشگاههای راهنمایی و رانندگی که به موجب بند 3 صورتجلسه پنجم این کمیسیون (شماره 33/93/156312 ـ 1393/9/18) در ردیف سه قرار گرفته بود. بر اساس ردیف چهارم جدول موضوع ماده 4 مصوبه بهره برداری موقت به شماره 4/92/6232/ش ـ 1392/11/3 محاسبه می شود.

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 4/96/5349/ش ـ 1396/4/11 توضیح داده است که:

«مدیر محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست آقای حمزه شکریان زینی به کلاسه 1365/95

سلام علیکم

احتراماً، بازگشت به دادخواست آقای حمزه شکریان مراتب زیر را به استحضار می رساند:

الف ـ در پاسخ به ادعای شاکی مبنی بر دریافت بهای خدمات از آموزشگاهها بر مبنای فعالیتهای تجاری:

1ـ بر خلاف ادعای مطرح شده در جدول ماده 4 به عناوین فعالیت تجاری هیچ اشاره ای نشده و در ردیف1 جدول تنها تعرفه بهای خدمات بهره برداری موقت برای واحدهای تجاری تعیین شده است، بنابراین انطباق تجاری بودن یک واحد، بر اساس ضوابط و مقررات موضوعه خواهد بود. به عبارتی دیگر همه فعالیتها و مشاغلی که در تمام ردیفهای جدول از آنها نام برده شده است، غیرتجاری هستند (خصوصاً فعالیتهای ردیفهای 3 و4 که تعرفه تعیین شده برای آنها نصف تا حدود یک چهارم تعرفه تجاری است). بنابراین اصل شکایت که درخواست ابطال ردیفهای 3 و 4 جدول ماده4، به دلیل تجاری نامیدن فعالیت آموزشگاههای رانندگی است مردود و دلیلی برای رسیدگی به ادامه ادعاها دیده نمی شود.

2ـ کمیسیون موضوع تبصره ماده 4 مصوبه شماره 4/92/6232/ش ـ 1392/11/3 (بهره برداری موقت) در بند 2 نوزدهمین جلسه مورخ 1395/12/24 نسبت به شفاف سازی فعالیت آموزشگاههای رانندگی براساس معیارهای مصوبه اقدام و فعالیت (تمامی) آموزشگاهها را در واحدهای تا یکصد مترمربع را هم ردیف با فعالیتهای آموزشی در ردیف چهارم جدول اداری تشخیص می دهد، که تعرفه آن یک چهارم تعرفه تجاری است و با هدف مساعدت بیشتر تعرفه آموزشگاههای با مساحت بیش از یکصد مترمربع را بسیار کمتر از فعالیتهای آموزشی مشمول 50% کاهش (یعنی کمتر از 15% تجاری) تعیین نموده است. مضافاً اینکه کمیسیون مذکور در شانزدهمین جلسه مورخ 1395/7/19 (قبل از دادخواست حاضر) فضای باز آموزشگاههای رانندگی را از شمول بهای خدمات معاف نموده است.

3ـ کمیسیون ماده صد قانون شهرداریها تنها مرجع ذیصلاح برای بررسی تخلفات ساختمانی است، که پس از تشخیص تخلف توسط شهرداری و ممانعت از ادامه کار و ارجاع پرونده اتخاذ تصمیم می نماید، تصمیمات این کمیسیون که بر اساس تباصر ذیل ماده قانونی مزبور اتخاذ می شوند پس از قطعیت لازم الاجرا هستند، بنابراین ممانعت از ادامه تخلف (احداث یا بهره برداری قبل از اجرای رأی کمیسیون ماده صد) تکلیف قانونی شهرداریها و غیرقابل اغماض می باشد، لذا ادعای شاکی مبنی بر تعطیلی و پلمپ به دلیل عدم پرداخت بهای خدمات ادعایی بیش نیست.

4ـ در پاسخ به اعتراض شاکی که با استناد به بند الف ماده1 آیین نامه اجرایی آموزشگاههای رانندگی مصوب هیأت وزیران مطرح شده است: «آموزشگاههای رانندگی، مؤسساتی هستند که از متقاضیان ثبت نام نموده و منحصراً دانش و مهارت رانندگی را وفق برنامه آموزشی در محلهای تعیین شده مجاز تعلیم می نمایند.

اولاً: همان گونه که در بند 2 دفاعیه به استحضار رسید بهای خدمات تعیین شده برای آموزشگاههای رانندگی در ردیف فعالیتهای آموزشی و حتی بسیار کمتر از آموزشی تعیین شده است.

ثانیاً: عبارت در «محلهای تعیین شده مجاز مبین ضرورت فعالیت آموزشگاهها در فضاهای با کاربری و پایان کار آموزشی است، که در این صورت مصوبه و این دادخواست موضوعیت نمی داشت، لیکن مشکل شهرداری با این آموزشگاهها ناشی از فعالیت آنها در فضاهای مسکونی است، که معضلات خاص خود را برای ساکنان به همراه دارد و متأسفانه به دلایل متعدد همت بر ادامه تخلف دارند و نتیجه گرفتن از این دادخواست موجب تجری آنها برای تخلفات بیشتر خواهد بود. از آنجا که تعطیلی آموزشگاههای رانندگی تبعات اجتماعی و حذف فرصتهای اشتغال را به همراه دارد، مدیریت شهری با اعطای مهلت یک ساله در قالب مجوزهای بهره برداری موقت (از جمله مصوبه مورد اعتراض)، تنها با دریافت هزینه خدمات (هزینه های مضاعفی که سایر کاربریها نسبت به کاربری مسکونی به شهرداری تحمیل می نماید) سعی در تشویق و ایجاد انگیزه برای انطباق محل فعالیت با کاربری و ضوابط شهرسازی، انتقال به محلهای مجاز و دریافت مجوزهای قانونی لازم دارند.

ثالثاً: وکیل شاکی با توجه به اینکه اطلاعات و اشراف کامل و مبسوطی به ضوابط، قوانین و مقررات شهرداری و شهرسازی دارند، متأسفانه عالماً و عامداً بند 24 ماده 55 قانون شهرداریها را صرفاً قاعده ای در مورد اماکن تجاری جلوه می دهند و این در حالی است که مسئولیت صدور مجوز احداث تمامی بناهای سطح شهر برابر ضوابط و طرحهای مصوب و کنترل و نظارت آن با عبارت «ساختمانهایی که در شهر می شود تکلیف شهرداریها می باشد. بنابراین طبق ادعای شاکی اعضای کمیسیونهای ماده صد که در رأس آنها یکی از قضات عالی رتبه استانی است، وظایف و حوزه اختیارات و صلاحیت خود را نمی دانند. لذا در خوش بینانه ترین شکل ممکن به نظر می رسد وی قصد انحراف اذهان اعضای هیأت دیوان راداشته است.

ب ـ درپاسخ به ادعای شاکی مبنی بر دریافت غیرقانونی مبالغ مزبور تحت عنوان بهای خدمات:

1ـ صرف نظر از اینکه از سال 1391 شهرداری مشهد مشمول آیین نامه مالی و معاملاتی شهرداری تهران است، بندهای 1 و 2 ماده 29 آیین نامه مالی شهرداریها، درآمد ناشی از عوارض عمومی و عوارض اختصاصی را در دو طبقه مجزا بیان نموده است، لیکن در بند 3 ماده مذکور یک طبقه دیگر از درآمدهای شهرداریها را بیان می کند که شامل دو موضوع بهای خدمات و همچنین درآمدهای مؤسسات انتفاعی شهرداری است. از آنجا که مقنن بهای خدمات مطرح شده را به صورت عام بیان کرده است، بنابراین شامل بهای خدمات عمومی شهر (ایجاد فضای سبز برای مقابله با آلودگی هوا، حفر و لایروبی مسیلها برای افزایش ایمنی شهر به هنگام بارندگی، تأمین مبلمان شهری چون پلهای عابر پیاده، احداث و نگهداری پارک، تأمین معابر و دسترسی ها، تابلوها و تجهیزات راهنمایی و رانندگی و نام معابر و نور افشانیهای زیبا و غیره که موضوع مصوبه است) و انواع بهای خدمات اختصاصی (بهای خدمات حمل و نقل مسافر توسط اتوبوس و قطار شهری) می شود.

2ـ با توجه به اینکه مصوبه مراحل قانونی را طی نموده است و چه در هنگام تصویب توسط کمیته انطباق فرمانداری و پس از آن توسط سایر مراجع ذیصلاح مانند شورای حل اختلاف مرکزی مغایر با قوانین تشخیص داده نشده است، با عنایت به اصل 103 قانون اساسی، ماده 57 قانون شهرداریها و همچنین ماده 95 قانون شوراها، برای تمامی اشخاص حقیقی و حقوقی دولتی و خصوصی لازم الاجرا است و ادعای مطرح شده در خصوص دریافت وجه غیرقانونی موضوعیت ندارد.

ج ـ در پاسخ به ادعای شاکی مبنی بر پذیرش موضوع (برقراری و دریافت بهای خدمات بهره برداری موقت) در صورتی که برخی شرایط قانونی در آن رعایت شده باشد:

اولاً: پذیرش موضوع، مخالف و نافی تمام ادعاهای مطرح شده از ابتدای دادخواست است.

ثانیاً: استناد به آیین نامه ای که در خصوص برقراری عوارض است و اتهام عدم رعایت مفاد آن به هنگام تصویب بهای خدمات، نوعی استفاده ابزاری و با هدف انحراف افکار اعضای هیأت عمومی دیوان می تواند باشد خصوصاً اینکه موارد استنادی (بند ش ماده 14 مبنی بر وضع بدون تبعیض عوارض و ماده 15 در خصوص متناسب بودن عوارض شهری و روستایی) هیچ ارتباطی با اصل شکایت که در خصوص ماهیت فعالیت آموزشگاههای رانندگی است ندارد.

د ـ در پاسخ به استناد شاکی به بند ث آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض:

1) موضوع مصوبه عوارض نیست، بلکه بهای خدمات است.

2) موضوع مصوبه (بهره برداری موقت) سالها در تمام سطح کشور، خصوصاً کلانشهرها، مطرح است و اولین مصوبات در این خصوص در شهر مشهد به سال 1382 بر می گردد و به هیچ وجه موضوع جدیدی نمی باشد.

3) مستند به قوانینی که هیأت به آن اشراف کامل دارند، صدور گواهینامه رانندگی و گذرنامه، مشمول 5% عوارض (صرفاً از مبلغ مربوط به صدور گواهینامه یا گذرنامه، نه تمامی وجوه دریافتی آموزشگاه) هستند، که پرداخت آن همانند مالیات بر ارزش افزوده توسط متقاضی صورت می گیرد و ثبت نام از متقاضیان منوط به ارائه فیش واریزی به حساب شهرداری محل است، لذا ادعای مطرح شده مبنی بر اینکه آموزشگاهها این وجه را می پردازند خلاف واقع و موضوعی غیرمرتبط است.

4) هر گونه عوارض و وجوه مورد ادعا در دادخواست اگر توسط هر شخص پرداخت شود، برای درآمد و فعالیتی است که صورت می گیرد، در حالی که موضوع مصوبه در خصوص نوع بهره برداری از عرصه و اعیان محل فعالیت است. با عنایت به مراتب فوق که مبین متفاوت بودن وجوه مورد مطالبه (عوارض بر نوع فعالیت و بهای خدمات با توجه به نوع بهره برداری از ملک) است، دریافت عوارض یا بهای خدمات مضاعف صورت نمی گیرد.

5) در پاسخ به استناد شاکی به بند ث ماده 14 آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض:

در این بند، سه موضوع: چگونگی وضع عوارض جدید، متولیان آموزشگاهها و همچنین میزان درآمد آنها مطرح شده است که با عنایت به توضیحات ارائه شده در بند «2 قسمت «د این دفاعیه، نه تنها موضوع مصوبه عوارض نیست، بلکه در شهر مشهد به سال 1382 بر می گردد و اصلاً موضوع جدیدی نیست. صرف نظر از اینکه مجوز فعالیت این آموزشگاهها صرفاً به بازنشستگان اعطا نمی شود و شرایط اعلام شده به صورت عام برای همه متقاضیان امکان پذیر است، اگر آموزشگاه در کاربری مجاز (آموزشی) فعالیت نماید، نیاز به دریافت هیچ گونه مجوز دیگری در این خصوص ندارد.

با عنایت به اینکه مبنای محاسبه بهای خدمات، نوع بهره برداری از اعیان، ماهیت و محل فعالیت واحد است، نه میزان درآمد، اعتراض شاکی قابل پذیرش نمی باشد. همچنان که برقراری عوارض بر مبنای میزان درآمد ماخذ محاسبه مالیات، مشمول محدودیت مقرر در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده می شود. منویات مقام معظم رهبری در خصوص اقتصاد مقاومتی و حفظ بنگاههای اقتصادی کوچک همواره سرلوحه امور و تصمیمات این شورای اسلامی بوده و هست، لیکن یقیناً این به معنی نادیده گرفتن ضوابط و قوانین نبوده و نخواهد بود.

علیرغم تکرار ادعای خلاف واقع توسط شاکی مبنی بر تجاری قلمداد نمودن آموزشگاههای رانندگی، همان گونه که قبل از این بیان شد، ردیف 4 جدول ذیل ماده 4 مصوبه شماره 4/92/6232/ش، همان ردیف مربوط به فعالیتهای آموزشی می باشد، نکته شایان توجه این است که مسئولان این آموزشگاهها برای پرداخت اجاره بهای کمتر سعی در تداوم قانون شکنی و فعالیت در اماکن مسکونی و فاقد پایان کار مرتبط (آموزشی) دارند. همچنان که با طرح دعاوی و اعتراض به برخی از آیین نامه ها و دستورالعملهای وزارت کشور در دیوان عدالت اداری شکایت می نمایند."

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/10/12 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی

مطابق تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداری، شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلف است طبق ضوابط مذکور در پروانه های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره 1 ماده 100 مطرح می نماید و به موجب بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملاتی شهرداریها از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر است. نظر به مقررات قانونی یاد شده و اینکه شهرداری مشهد در خصوص آمـوزشگاهـهای رانـندگی خـدمت مستقیمی ارائـه نمی کند، بنابراین بند 3 مصوبه 1393/9/17 و بند 3 صورتجلسه مورخ 1394/10/29 و بندهای 3 و 4 جدول ذیل ماده 4 مصوبه شماره 4/92/6232/ش ـ 1392/11/3 شورای اسلامی شهر مشهد مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی