رای شماره 1010 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع اخذ جریمه به عنوان سد معبر مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است

رأی شماره 1010 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: اخذ جریمه به عنوان سد معبر مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است

شماره هـ/342/96                                                                       1396/10/23

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1010 مورخ 1396/10/5 با موضوع:

«اخذ جریمه به عنوان سد معبر مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/10/5     شماره دادنامه: 1010         کلاسه پرونده: 342/96 مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقای حامد دهقان دهنوی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (هـ ـ 2) ردیف 57 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شهرداری یزد

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بند (هـ ـ 2) ردیف 57 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شهرداری یزد در خصوص «اخذ هزینه خدمات جمع آوری سد معبر مغازه داران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراماً، برابر لایحه پیوست مصوبه مورد شکایت (بند هـ ـ 2 ردیف 57) مغایر با قوانین و مقررات می باشد که به صورت مشروح در لایحه اعلام نمودم (مغایر با رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری) و نیز از بُعد شرعی ادعایی ندارم، لذا تقاضای رسیدگی و ابطال آن را دارم بدواً جهت جلوگیری از تضییع حق و حقوق تقاضای ارجاع به شعب بدوی دیوان در جهت رسیدگی به دستور موقت را دارم در ضمن اصول اسناد در اختیار بنده نمی باشد که تقاضا دارم از مرجع مربوطه اخذ گردد.

شورای اسلامی شهر یزد برابر مصوبات پیوست برای جمع آوری سد معبر دستفروشان و مغازه داران اقدام به تعیین جریمه ای از 1/000/000 ریال تا 15/000/000 ریال نموده است حال صرف نظر از اینکه تعیین مجازات در صلاحیت مرجع قضایی و حدود و اختیارات مقام قضایی است و در حدود و صلاحیت شورای اسلامی شهر یزد نمی باشد و صدور جریمه و متعاقباً تعلیق آن خارج از حدود و اختیارات آنان است. دلایل خود در خصوص غیرقانونی بودن  مصوبات مورد اعتراض به شرح ذیل اعلام می گردد:

1ـ همان طور که مستحضرید برابر رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 905/93ـ 1394/9/24 «مطابق تبصره1 بند2 ماده55 قانون شهرداری مصوب سال 1334 مقرر شده است: «سد معابر عمومی و اشغال پیاده روها و استفاده غیرمجاز آنها و میدانها و پارکها و باغهای عمومی برای کسب و یا سکنی و یا هر عنوان دیگری ممنوع است و شهرداری مکلف است از آن جلوگیری و در رفع موانع موجود و آزاد نمودن معابر و اماکن مذکور فوق وسیله مامورین خود رأساً اقدام کند. به موجب ماده 12 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب سال 1389 نیز توقف در محلهای غیرمجاز از جمله پیاده روها تخلف محسوب شده و برای آن جریمه تعیین شده است. بنا به مراتب فوق الذکر و از آنجا که استفاده از پیاده رو برای پارک خودرو از مصادیق سد معبر تلقی می شود، اجازه استفاده از پیاده روها برای توقف خودروها ارائه خدمت توسط شهرداری محسوب نمی شود تا شورای اسلامی شهر بتواند مستند به ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 اصلاحیه های بعدی بهای آن خدمت را مطالبه کند. در نتیجه مصوبه شماره 4/93/3454ش ـ 1393/4/11 شورای اسلامی شهر مشهد که به موجب آن شورای اسلامی شهر برای پارک هر خودرو در پیاده رو بهای خدمات تعیین کرده، مغایر قانون و از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر خارج می باشد و به استناد بند 1ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.

2ـ برابر بند 4 از ماده 1 آیین نامه امور خلافی «کسانی که در ایوان یا جلو منازل خود یا در نقاطی که مشرف به معابر است اشیایی بگذارند که در صورت سقوط احتمال خطر برای عابرین متصور باشد مجازات حبس و پرداخت غرامت تعیین کرده است لذا اشغال پیاده رو عملی نامشروع و خلاف موازین قانونی است و متخلف قابل تعقیب و پیگرد قانونی است لیکن صرف نظر از اینکه شهرداری خدمتی انجام نمی دهد تا مستحق دریافت بهای خدمات شود، وضع عوارض برای عمل نامشروع فاقد وجاهت قانونی و شرعی است.

3ـ نظر به اینکه حدود اختیارات شورای اسلامی شهر در زمینه وضع عوارض محلی و افزایش آن به شرح مقرر در تبصره 1 ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض مصوب 1381 و همچنین تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملات شهرداریها موضوع بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 نیز خدماتی از سوی شهرداری انجام نمی شود که مستحق دریافت عوارض و بهای خدمات باشد تا ذیحق به دریافت بهای آن باشد لذا اخذ بهای خدمات تحت عنوان عوارض جمع آوری سد معبر و دستفروشان و مغازه داران با اهداف قانونگذار و حکم مقنن و خارج از حدود و اختیارات شورای اسلامی شهر یزد و مغایر با اصول 22، 37، 44 و 51 قانون اساسی می باشد و با توجه به قانون اساسی دریافت هرگونه وجه از اشخاص منوط به تدوین قانون و مقررات خاص می باشد و نظر به اینکه وضع قاعده آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هرگونه وجه، اختصاص به قوه مقننه و یا ماذون از قبل قانونگذار دارد لذا مصوبه مورد اعتراض و شورای شهر یزد در یک اقدام غیرقانونی اقدام به وضع قانون کرده است که به نظر مغایر با قانون اساسی می باشد.

4ـ برابر تبصره 1 ماده 55 قانون شهرداری «سد معابر عمومی و اشغال پیاده روها و استفاده غیرمجاز آنها و میدانها و پارکها و باغهای عمومی برای کسب و یا سکنی و یا هر عنوان دیگری ممنوع است و شهرداری مکلف است از آن جلوگیری و در رفع موانع موجود و آزاد نمودن معابر و اماکن مذکور فوق وسیله مامورین خود رأساً اقدام کند .

لذا شهرداری حق جمع آوری اموال مردم را ندارد و در ابتدا می باید به وسیله مامورین خود «رفع مانع کند لذا جمع آوری اموال مردم منافات با رفع مانع دارد که موید این ادعا نشست قضایی دادگستری مهاباد پیرامون سوال مطروحه بدین شرح «در برخی موارد مامورین سد معبر شهرداری مبادرت به توقیف اموال مردم و نگهداری آن در شهرداری می نمایند که این امر موجب نارضایتی مردم و بعضاً اتلاف اموال مردم می گردد آیا شهرداری حق توقیف اموال مردم دارد یا خیر؟

جواب: برابر موازین قانونی توقیف اموال به موجب قانون و توسط مقامات ذیصلاح قانونی صورت می گیرد و به موجب ماده 22 قانون اساسی حیثیت، جان و مال و حقوق و مسکن و شغل افراد مصون از تعرض است مگر در مواردی که قانون تجویز می کند، بنابراین شهرداریها اجازه ندارند اموال مردم را بدون مجوز و حکم محاکم قضایی توقیف نمایند والا عمل آنها مشمول ماده 581 قانون مجازات اسلامی است. لذا با عنایت به مراتب اعلامی و با تجویز اصل 170 قانون اساسی و قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 تقاضای ابطال تعرفه های مورد اعتراض از تاریخ اجرا را دارم و در ادامه در جهت جلوگیری از تضییع حق و حقوق تقاضای صدور دستور موقت را دارم.

متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زیر است:

57) لیست اخذ هزینه خدمات اداره اجرائیات، کنترل و انتظامات شهرداری یزد (تعرفه ها به ریال می باشد)

هـ) جمع آوری سد معبر دستفروشان و مغازه داران پس از اخطار لازم (تبصره 1 بند2 ماده 55 قانون شهرداریها):

«هـ ـ 1ـ ............

هـ ـ 2ـ مغازه داران:

در صورت عدم پرداخت از سوی مغازه داران به حساب بدهی متخلف منظور می گردد و همراه با فیش عوارض کسب و پیشه مطالبه خواهد شد.

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 686 ـ 1396/2/10 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شده اعلام کرده است که:

«مدیر دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیت

احتراماً عطف به اخطاریه ارسالی موضوع کلاسه پرونده 342/96 (9609980905800075) به اطلاع می رساند خواسته بنده ابطال بند هـ ـ 2 موضوع  اخذ عوارض از مغازه  داران بابت سد معبر می باشد که برابر مدارک ارائه شده مصوبه یاد شده خارج از حدود و اختیارات شورای شهر یزد است.

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر یزد به موجب لایحه شماره 961001298 ـ 1396/5/25 توضیح داده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

احتراماً عطف به ابلاغیه واصله از دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به کلاسه پرونده 342/96ـ 1396/4/11 در خصوص دادخواست تقدیمی آقای حامد دهقان دهنوی به خواسته ابطال بند (هـ ـ 2) ردیف 57 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شهرداری یزد با موضوع اخذ هزینه خدمات جمع آوری سد معبر مغازه داران در مقام دفاع و پاسخ به اظهارات مطروحه به استحضار می رساند:

اولاً: مطابق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375/3/1 و بند 26 ماده مذکور (اصلاحی 1386/8/27) و تبصره 1 ماده50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض و بهای خدمات شهر و همچنین نوع و میزان آن از جمله وظایف شورای اسلامی شهر می باشد، که شورا همه ساله نسبت به تصویب عوارض سال بعد اقدام و جهت اجرا به شهرداری ابلاغ می نماید. در همین راستا شورای اسلامی شهر یزد نیز در راستای اختیار قانونی حاصله از مقررات مذکور مبادرت به تصویب عوارض و بهای خدمات شهرداری به صورت سالانه نموده و جهت اجرا به شهرداری یزد ابلاغ می نماید. بنابراین تصویب چنین عوارضی از سوی شورای شهر کاملاً منطبق با موازین قانونی می باشد. همچنین به استناد ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 و اصلاحیه های بعدی آن، مادامی که عوارض مصوب از طرف فرمانداری مورد اعتراض قرار نگرفته و یا حسب تبصره ماده 77 این قانون به وسیله وزیر کشور لغو یا اصلاح نشده به قوت خود باقیست و قابل وصول می باشد.

ثانیاً: به موجب تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده «قوانین و مقررات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداریها و دهیاری ها ملغی گردیده و الزام قانونی جهت تخفیف و معافیت از پرداخت عوارض از سوی شهرداریها وجود ندارد. همچنین به موجب تبصره ماده 181 قانون برنامه پنجساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی  جمهوری اسلامی ایران، هرگونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شهرداریها توسط دولت و قوانین مصوب، منوط به تأمین آن از بودجه عمومی سالانه کشور است. در غیراین صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداری ممنوع است.

ثالثاً: همان گونه که مستحضرید ایجاد سد معبر به هر نوعی که باشد، موجبات خدشه به حقوق شهروندی و آسایش شهروندان را فراهم می آورد و در صورتی که برخورد مناسب قانونی صورت نپذیرد به چالشی بزرگ فرا روی دستگاههای اجرایی و شهرداریها بدل گردیده و موجب نارضایتی عمومی خواهد شد. لذا شهرداری یزد پس از ارائه اخطارهای لازم و فرهنگ سازی در خصوص ممنوعیت هرگونه سد معبر در چندین مرحله اقدام به انتقال اجناس قرار گرفته در پیاده رو به داخل مغازه کسبه متخلف می نماید (ارائه خدمات) و در صورت  تکرار و اصرار بر تخلف، پس از ابلاغ اخطاریه، وفق تبصره 1 بند 2 ماده 55 قانون شهرداری اقدام به رفع موانع موجود و آزاد سازی معبر نموده و اموال این دسته از افراد که در معبر عمومی بوده و تجاوز به گذر محسوب می گردد، موقتاً با ارائه رسید، جمع آوری و پس از مراجعه فرد خاطی با ثبت سابقه ترخیص می گردد. ضمناً در قانون اخیرالذکر، قانونگذار کلمه (رفع) را به معنای عام به کار برده که هر دو روش مذکور حاکی از رفع سد معبر می باشد. بنابراین ادعای عدم ارائه خدمات توسط شهرداری در این گونه موارد (که اقدامات اجرایی شهرداری در جهت رفع موانع موجود در معابر شهری و حفظ حقوق کلیه شهروندان صورت می گیرد) ادعایی خلاف واقع و بی اساس می باشد.

رابعاً: مصوبه شماره 4/93/3454ش ـ 1393/4/11 شورای اسلامی شهر مشهد که به موجب رأی شماره 905/93 ـ 1394/9/24 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده است، ناظر به اخذ عوارض یا بهای خدمات توسط شهرداری مشهد به صرف پارک اتومبیل در پیاده رو بوده است و به دلیل اینکه چنین مصوبه ای به صورت ضمنی اجازه استفاده از پیاده رو جهت پارک اتومبیل را به اشخاص داده و از طرف دیگر به موجب تبصره 1 بند 2 ماده 55 قانون شهرداری و ماده 12 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب 1389، چنین عملی ممنوع و در قانون اخیر برای آن جریمه تعیین شده است، مصوبه مزبور باطل شده است، در حالی که بند هـ ـ 2 ردیف 57 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری یزد در سال 1395، صرفاً در خصوص اخذ هزینه خدمات جمع آوری و نقل و انتقال کلیه اشیای قرار داده شده تـوسط مغازه داران در پیاده رو یا خیابان، آن هم پس از اخطار لازم جهت رفـع سد معبر به متخلفین می باشد. لذا تعرفه مذکور، موضوعاً منصرف و امری متفاوت و جدای از مفاد مصوبه ابطالی شورای اسلامی شهر مشهد توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بوده و تقاضای ابطال آن به لحاظ عدم وحدت موضوع، قابل توجیه و پذیرش نبوده و نوعی قیاس مع الفارق است. زیرا مصوبه ابطالی شورای اسلامی شهر مشهد، به صورت ضمنی اجازه سد معبر عمومی به شهروندان را در قبال دریافت وجه داده است، در حالی که مصوبه مورد اعتراض شاکی، در راستای رفع سد معبر و اجرایی نمودن تبصره 1 بند 2 ماده 55 قانون شهرداریها مبنی بر رفع موانع موجود در معبر عمومی پس از اخطار لازم به متخلف بوده است و به هیچ وجه متضمن مجوز سد معبر به افراد نمی باشد.

النهایه با عنایت به مراتب و دلایل مذکور، رد شکایت مطروح و تأیید معترض عنه از آن مقام مورد استدعاست.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/10/5 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

نظر به اینکه تعیین مجازات و جریمه از خصایص قانونگذار بوده و شورای اسلامی شهرها طبق بندهای 16 و 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی آن، شوراها می توانند عوارض یا بهای خدمات تعیین نمایند لذا اخذ جریمه به عنوان سد معبر، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات بوده و با استناد به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی