رای شماره هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده واحده مصووبه شماره4030 ش الف س-14 11 1386

رأی شماره 1310 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال ماده واحده مصوبه شماره 4030/ش الف س ـ14/11/1386 و تبصرههای 6 و 8 آن و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596 ـ 8/11/1387 از تاریخ تصویب 15/1/1395 92/559/هـ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1310 مورخ 18/12/1394 با موضوع:

«ابطال ماده واحده مصوبه شماره 4030/ش الف س ـ 14/11/1386 و تبصرههای 6 و 8 آن و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596 ـ 8/11/1387 از تاریخ تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و سرپرست هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین تاریخ دادنامه: 18/12/1394 شماره دادنامه: 1310 کلاسه پرونده: 92/559 مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای محمود رضا استقلال به وکالت از آقایان عباس طالبی اردکانی و افضل صدر اردکانی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده واحده مصوبه شماره 4030/ش الف س ـ 14/11/1386 و تبصرههای 6 و 8 آن و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596 ـ 8/11/1387 از تاریخ تصویب

گردشکار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده واحده مصوبه شماره 4030/ش الف س ـ 14/11/1386 و تبصرههای 6 و 8 آن و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596 ـ 8/11/1387 از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست ارجمند دیوان عدالت اداری با تقدیم درود و احترام

به تجویز ماده 32 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1390 در این مبنا که موکلان شکات متعدد هستند اما منشاء و موضوع شکایت آنان واحد است و به شرح زیر ابطال مصوبه 4030 ـ 14/11/1386 و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596 ـ 8/11/1387 شورای اسلامی شهر شیراز را از محضر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضا دارد.

موکلان که مادر و فرزند هستند و خود به وکالت از شرکت مخابرات استان فارس طی اسناد 227839 ـ 23/7/1391 و 227841 ـ 23/7/1391 دفترخانه 47 شیراز٬ صاحب کلیه حقوق پلاکهای 11/1060 و 16/1060 بخش 4 شیراز به صورت دو قطعه باغ بودند٬ به سال 1391 به شهرداری شیراز مراجعه و تقاضای تغییر کاربری پلاکهای موصوف را از باغی به مسکونی مینمایند. شهرداری شیراز نیز با تمسک به مصوبه 4030 ـ 14/11/1386 و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596 ـ 8/11/1387 شورای اسلامی شهر شیراز از بابت مجوز تغییر کاربری از باغی به مسکونی٬ از هر یک از موکلان به عنوان عوارض تغییر کاربری و تفکیک باغات٬ به طور جداگانه مبلغ 400/110/559/2 ریال برابر با دویست و پنجاه و پنج میلیون و نهصد و یازده هزار و چهل تومان و در مجموعه 800/220/118/5 ریال (پانصد و یازده میلیون و هشتصد و بیست و دو هزار و هشتاد تومان)٬ به ظاهر با توافق نامه و به واقع به اجبار اخذ مینماید.

با عنایت بر این که بندهای پ و ت ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ٬1390 موارد و جهات اعلام مغایرت مصوبات موضوع دادخواست با قانون و مواد قانونی را تکلیف نموده٬ این موارد را ذی ًلا به استحضار میرساند:

1ـ مصوبه اصلاحی 8596 ـ 8/11/1387 شورای اسلامی شهر شیراز که بر اساس مصوبه اولیه 4030 ـ 14/11/1386 آن شورا تصویب گردیده٬ فارغ از استنادات مصوبه اولیه نیست و بنابراین مصوبه اصلاحی در طول مصوبه اول قرار دارد. مصوبه اولیه 4030 ـ 14/11/1386
شورای اسلامی شهر شیراز با استناد بر تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به قانون تجمیع عوارض تصویب شده بود. هر چند که تبصره مذکور٬ اختیار شورای اسلامی شهر شیراز در تعیین عوارض محل جدید و یا افزایش در نرخ هر یک از عوارض محلی را تصریح نموده و این که میبایست تا 15 بهمن هر سال برای اجرا در سال بعد به تصویب برسد لیکن نباید تغییر کاربری اراضی باغی به مسکونی را در اساس٬ خدمت تلقی کرد تا به موجب آن شورای اسلامی شهر شیراز بتواند اخذ مبلغی را از متقاضی تغییر کاربری ( موکلان) برای شهرداری تجویز نماید.

مضافًا این که اجرای این مصوبه خصوصًا مصوبه اصلاحی 8596 ـ 8/11/1387 در سال 1391 توسط شهرداری شیراز غیرقانونی است.

زیرا با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده و به طور خاص ماده 52 این قانون٬ حکومت تبصره ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به قانون تجمیع عوارض به پایان رسیده بود. به بیان دیگر قانون مالیات بر ارزش افزوده که از اول تیر ماه 1387 لازمالاجراء شد٬ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه و از جمله تبصره 1 ماده 5 این قانون را لغو نموده بود. بنابراین شهرداری شیراز قانونًا با استناد بر مصوبه تقاضا شده به ابطال٬ حق دریافت هیچ مبلغی را از موکلان از بابت تغییر کاربری در سال 1391 نداشت.

2ـ استناد تبصره 2 مصوبه اول شورای اسلامی شهر شیراز (مصوبه 4030 ـ 14/11/1386) که ضمن ارائه تعریف باغ هر گونه ساخت و ساز را مطابق با مفاد دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری مصوب وزارت مسکن و شهرسازی دانسته٬ مفاد دستورالعمل مذکور غیر قانونی است زیرا این دستورالعمل با دادنامه 48 هیأت محترم دیوان عدالت اداری به تاریخ 25/2/1378 سابقًا ابطال شده بود.

این دادنامه٬ دستورالعمل مذکور را به این جهت باطل نمود که در قبال تغییر کاربری به مسکونی٬ اخذ قسمتی از اصل را به صورت رایگان در قبال استفاده از بقیه آن تجویز مینمود.

بنابراین با وجودی که دریافت اصل زمین در قبال تغییر کاربری ممنوع گردیده چگونه است که شورای اسلامی شهر شیراز اساس مصوبات موضوع دادخواست٬ مجوز دریافت وجه نقد را تصویب نموده است.

3ـ مصوبات موضوع دادخواست خارج از محدوده وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر شیراز بر اساس ماده 71 قانون تشکیلات٬  وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی آن است.

شایسته ذکر میداند که آرای متعددی از جانب هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده که نادرستی و غیر قانونی بودن واگذاری قسمتی از اصل اراضی متقاضیان تغییر کاربری را مورد حکم قرار داده است. در این بین میتوان به دادنامه 186ـ187ـ مستقیم طور به لیکن .کرد اشاره 24/7/1391 ـ 517 دادنامه و 8/12/1390 ـ 563 دادنامه ٬29/9/1389 ـ 393 دادنامه ٬27/2/1388 دادنامه شماره 4 ـ 14/1/1391 هیأت محترم دیوان عدالت اداری با استناد بر ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ٬1380 اخذ هر گونه وجه٬ کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی را منوط به تجویز قانونگذار نموده و در این راستا اخذ عوارض تغییر کاربری اراضی مردم را در قبال وجه٬ مغایر حکم قانونگذار اعلام و بر ابطال مصوبه مشابه شورای اسلامی شهر شاهرود حکم داده است.

همچنین دادنامه 717 ـ 11/10/1391 آن هیأت محترم نیز وظایف مندرج در ماده 71 قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخابات شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی را مثبت اختیارات و صلاحیت شوراهای اسلامی برای وضع قاعده برای تغییر کاربری اراضی و اخذ قسمتی از اراضی در قبال تغییر کاربری ندانسته است. حال آن که مصوبه موضوع دادخواست دقیقًا به وضع قاعده برای دریافت وجه از متقاضیان تغییر کاربری پرداخته است در نتیجه مصوبه 4030 ـ 14/11/1386 شورای اسلامی شهر شیراز و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596 ـ 8/11/1387 این شورا غیر قانونی است. زیرا دریافت وجه نقد با دریافت اصل زمین هیچ تفاوتی ندارد.

از هیأت محترم دیوان عدالت اداری به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ٬1390 صدور حکم بر ابطال مصوبه 4030 ـ 14/11/1386 و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596 ـ 8/11/1387 شورای اسلامی شهر شیراز را به دلیل تضییع حقوق موکلان از تاریخ تصویب تقاضا دارد.» در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 81 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 برای شاکی ارسال شده بود٬ پاسخ داده است که:

«ریاست ارجمند هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با تقدیم درود و احترام٬ در پاسخ به اخطاریه رفع نقص آن هیأت مجرب در پرونده کلاسه 92/559 و شماره رایانه 9209980900055055 در موعد قانونی٬ موارد رفع نقص در خصوص اعلام توجه شکواییه موکلان به مصوبه 4030 ـ 14/11/1386 و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596 ـ 8/11/1387 شورای اسلامی شهر شیراز به شرح زیر تقدیم میگردد:

الف ـ در خصوص مصوبه 4030 ـ 14/11/1386 شورای اسلامی شهر شیراز٬ شکایت متوجه موارد زیر است:

1ـ ماده واحده این مصوبه از این حیث که وصول عوارض تفکیک باغات خارج از حوزه باغات قصردشت شیراز را طبق فرم ول [(15+8)× s×p ] تعیین نموده و به شهرداری شیراز با وضع قاعده٬ مجوز دریافت وجه نقد را داده است.

( p آخرین نرخ ارزش معاملاتی زمین در اجرای ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم) و ( n تعداد قطعات تفکیکی حاصل از تفکیک باغات) و ( s مساحت خالص قطعات تفکیکی) و 15 ضریب ثابت جهت محاسبه عوارض تفکیک تعیین شده است.

2ـ تبصره 6 ماده واحده مصوبه مذکور از این حیث که مجوز دریافت 5/1 برابر فرمول فوق را نسبت به آن دسته از باغات که بدون موافقت شهرداری شیراز تفکیک گردیدهاند با این شرط که شرایط ماده 14 دستورالعمل اجرایی وزیر مسکن و شهرسازی را دارا باشند٬ داده است.

3ـ تبصره 8 ماده واحده مصوبه مذکور از این حیث که اگر تفکیک باغات بدون رعایت شرایط دستورالعمل ماده 14 وزیر مسکن و شهرسازی صورت گرفته باشد٬ مجوز دریافت عوارض تفکیک باغات به ماخذ 3 برابر فرمول فوق را به شهرداری شیراز داده است.

ب ـ در خصوص مصوبه اصلاحی 8596 ـ 8/11/1387 شورای اسلامی شهر شیراز که فرمول مصوبه اولیه را به گونهای تعیین و اصلاح نموده که شهرداری شیراز وصول عوارض مذکور را در مبالغی بیش از گذشته اخذ نماید٬ شکایت متوجه تمام این مصوبه اصلاحی میباشد. »

متن مصوبه شماره 4030/ش الف س ـ 14/11/1386 به قرار زیر است:

«برادر گرامی جناب آقای مهندس اعتمادی

شهردار محترم شیراز

سلام علیکم:

احترامًا٬ نامه شماره 1/20625 ـ 26/9/1386 شهرداری مثبوت به شماره 4030 ـ 28/9/1386 شورا در خصوص بررسی لایحه نحوه

وصول عوارض تفکیک باغات موضوع ماده 14 قانون زمین شهری به منظور تعیین تکلیف باغات واقع در محدوده خدماتی و حل مشکل این گونه اراضی و حفظ و گسترش فضای سبز و نگهداری درختان و تأمین بخشی از هزینههای تملک باغات غیر قابل تفکیک٬ ارسالی از کمیسیونهای تلفیق و هماهنگی دستگاهها و برنامه و بودجه در جلسه علنی مورخ 14/11/1386 شورای اسلامی شهر شیراز مطرح و ضمن اصلاح برخی تباصر آن٬ لایحه مذکور با یک ماده واحده9 ٬ تبصره و توضیحات به تصویب رسید. ضمنًا یک نسخه از لایحه تصویبی ممهور به مهر شورا به پیوست ارسال میگردد. ـ رئیس شورای اسلامی شهر شیراز لایحه عوارض تفکیک باغات خارج از حوزه باغات قصر دشت موضوع ماده 14 قانون زمین شهری ماده واحده:

به استناد تبصره 1ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی٬ اجتماعی و فرهنگی ... موسوم به قانون تجمیع عوارض به منظور تأمین بخشی از هزینه تملک باغات غیر قابل تفکیک محدوده خدماتی (به استثناء باغات حوزه استحفاظی قصر دشت) و نیز حفظ و حراست و گسترش فضای سبز و گذر از مالکیت خصوصی به مالکیت عمومی و جلوگیری از تفکیکهای غیر قانونی به شهرداری شیراز اجازه داده میشود طبق فرمول [( s×p× (15+ n ] و بر اساس تباصر ذیل نسبت به وصول عوارض تفکیک باغات اقدام نماید.

تبصره 1: حداقل مساحت قطعه باغ تفکیکی 2000 مترمربع میباشد.

تبصره2: منظور از باغ٬ باغات دارای سند ششدانگ و قابل تفکیک بر اساس دستورالعمل اجرایی موضوع ماده 14 قانون زمین شهری میباشد و ضمنًا هر گونه ساخت و ساز بر اساس مفاد دستورالعمل وزیر محترم مسکن و شهرسازی (به صورت دستورالعمل پیوست ممهور به مهر شورا) خواهد بود.

تبصره 3: قبل از هر اقدامی تهیه شناسنامه اشجار تحت نظر سازمان فضای سبز شهرداری الزامی است.

تبصره4: رعایت اصول شهرسازی و رعایت همجواری در هنگام تفکیک باغات الزامی است.

تبصره 5: طبق ماده 101 قانون شهرداریها معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک این گونه باغات ایجاد میشود متعلق به شهرداری بوده و شهرداری در قبال آن به هیچ عنوان وجهی به صاحب آن پرداخت نخواهد کرد.

تبصره 6: باغاتی که بدون موافقت شهرداری تفکیک گردیدهاند در صورتی که شرایط ماده 14 و دستورالعمل مربوطه را دارا باشند

عوارض تفکیک 5/1 برابر فرمول فوق محاسبه خواهد شد.

تبصره 7: باغات با سند ششدانگ که قبل از تصویب این مصوبه در آنها بر اساس پروانه ساختمانی شهرداری احداث بنا گردیده و دارای پایان کار میباشند و یا با تأیید شهرداری تفکیک گردیدهاند در صورت عدم تقاضای تفکیک مجدد مشمول این دستورالعمل نمیگردند.

تبصره 8: باغاتی که بدون موافقت شهرداری تفکیکی گردیده در صورتی که رعایت شرایط دستورالعمل ماده 14 را از نظر تفکیک و ساخت و ساز انجام نداده باشد 3 برابر فرمول ماده واحده محاسبه خواهد شد.

تبصره 9: در صورت احداث بنا حداقل 80% فضای باز باید صرف احداث فضای سبز توام با غرس اشجار مناسب به ازای 15ـ10 مترمربع یک درخت گردیده و این موضوع باید در پروانه ساختمانی درج و در گواهی پایان کار و هر گونه نقل و انتقال بعدی کنترل شود.

توضیحات:

P : عبارت است از آخرین نرخ ارزش معاملاتی زمین که ملاک عمل اداره امور اقتصادی و دارایی شهر شیراز میباشد و در اجرای ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم تعیین و ابلاغ میگردد.

N : تعداد قطعات تفکیکی

S : مساحت خالص قطعات تفکیکی

15: ضریب ثابت جهت محاسبه عوارض تفکیک

متن مصوبه شماره 8596/ش الف س ـ 8/11/1387 به قرار زیر است:

برادر گرامی جناب آقای مهندس اعتمادی

شهردار محترم شیراز

سلام علیکم:

احترامًا نامه شماره 1/12001 ـ 2/10/1387 شهرداری مثبوت به شماره 8596 ـ 4/10/1387 شورا در خصوص لایحه اصلاح مصوبه شماره 4030 ـ 14/11/1386 شورای پیرامون نحوه وصول عوارض تفکیک باغات موضوع ماده 14 قانون زمین شهری به منظور تعیین تکلیف باغات واقع در محدوده خدماتی و حل مشکل این گونه اراضی و حفظ و گسترش فضای سبز و نگهداری درختان و تأمین بخشی از هزینههای تملک باغات غیر قابل تفکیک٬ ارسالی از کمیسیون برنامه و بودجه در جلسه علنی مورخ 6/11/1387 شورای اسلامی شهر شیراز مطرح و به شرح زیر اصلاح گردید:

الف) فرمول اصلاحی ماده واحده وصول عوارض تفکیک باغات عبارت است:

s ×100 p ×25%

ب) تبصرههای 6 و 8 مصوبه فوقالذکر به شرح ذیل اصلاح گردید:

تبصره 6 اصلاحی: عوارض باغات تفکیک شده قبلی در صورتی که شرایط ماده 14 دستورالعمل مربوط را دارا باشند برابر فرمول ذیل محاسبه میگردد:

اشغال سطح ×66/1×30× p ×2

تبصره 8 اصلاحی: عوارض باغات تفکیک شده قبلی در صورتی که رعایت شرایط دستورالعمل ماده 14 را از نظر تفکیک انجام نداده باشند برابر فرمول ذیل محاسبه میگردد:

تبصره 10 الحاقی: عوارض باغات تفکیک شده قبلی در صورتی که زیربنای بدون مجوز و یا خلاف مفاد پروانه احداث شده باشد به شرح ذیل محاسبه میگردد:

تبصره 11 الحاقی: کلیه تفکیکهای انجام شده بعد از لازمالاجراء شدن مصوبه شماره 4030/ش الف س ـ 16/11/1386 طبق بند الف فرمول اصلاحی قابل محاسبه و وصول میباشد. ـ رئیس شورای اسلامی شهر شیراز »

علیرغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمایم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 18/12/1394 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

طبق ماده 101 قانون شهرداری و ماده 154 اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک کشور وظیفه تفکیک و افراز اراضی واقع در محدوده شهرها و حریم آنها با رعایت طرحهای جامع٬ تفصیلی یا هادی و سایر ضوابط مربوط به شهرسازی و نقشه مورد تأیید و تصویب شهرداری محل٬ به عهده ادارات ثبت اسناد و املاک کشور و مراجع ذی صلاح دادگستری محل وقوع ملک محول شده است و در صورت عدم اظهار نظر کتبی شهرداری نسبت به نقشه تفکیک و افراز در مهلت قانونی مراجع مذکور نسبت به افراز و تفکیک ملک راسًا اقدام مینماید. نظر به این که حکم مقرر در بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات٬ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 نیز مفید وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر در زمینه تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آییننامه مالی و معاملات شهرداریها است٬ مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز در قسمتهای مورد اعتراض شاکی خلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع و مغایر هدف و احکام مقنن در خصوص مورد است٬ بنابراین به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری